هذه الوحدة التعليمية هي مورد مرجعي للمحاضرين
الوقاية من الفساد في القطاع العام
وفقاً لما أقرّته المادة 5 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، تتمثل المبادئ الأساسية لمكافحة الفساد في القطاع العام بحكم القانون، والإدارة السليمة للشؤون العامة والممتلكات العامة، والنزاهة، والشفافية والمحاسبة. وتشترط المادتان 7 و8 على الدول وضع تدابير محددة حرصاً على الالتزام بهذه المبادئ، بما في ذلك اعتماد الأنظمة المبنية على الجدارة من أجل توظيف وترقية الموظفين العموميين، وتحديد معايير التعيين في المناصب العمومية، وتعزيز الشفافية في تمويل الأطراف السياسية، وإنشاء أنظمة للتصريح عن الأصول. كما تشتمل التدابير الإضافية لمكافحة الفساد المنصوص عنها في المادتين 10 و13 من الاتفاقية على تعزيز مشاركة أصحاب المصالح والحكومة المفتوحة. وتجدون فيما يلي تفصيلاً لهذه التدابير وغيرها من التدابير الإضافية الآيلة إلى مكافحة الفساد في القطاع العام.
وعلاوة على ذلك، تعالج مقررات أخرى من من سلسلة النمائط الجامعية حول مكافحة الفساد التابعة لمبادرة التعليم من أجل العدالة موضوع مكافحة الفساد. وعلى وجه الخصوص، تتطرق الوحدة التعليمية 12 إلى اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد وإلى صكوك أخرى متعددة الأطراف تعالج موضوع الفساد في القطاع العام، بما في ذلك من خلال الطلب إلى الدول اعتماد تدابير المكافحة؛ بينما تشرح الوحدة التعليمية 13 كيفية تطبيق تدابير مكافحة الفساد على أساس الجهود والسياسات الوطنية الخاصة بمحاربة الفساد. ولمزيد حول التدبير التي تعزز النزاهة والأخلاق العامة، يرجى الاطلاع على الوحدة التعليمية 13 من سلسلة النمائط الجامعية حول النزاهة والأخلاق التابعة لمبادرة التعليم من أجل العدالة.
مدوّنة قواعد السلوك
غالباً ما تبدأ آليات مكافحة الفساد بقواعد تمنع بعضاً من أنواع السلوك. وتشمل هذه القواعد تحظيرات قانونية ضد الفساد، وعقوبات جنائية ومدنية تطال كلا القطاعين العام والخاص (ويليامز-أليجبي، 2012)، كما تتضمن مدونات قواعد سلوك وأخلاقيات الموظفين العموميين. ووفقاً للمادة 8 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، تتم الاستعانة بهذه المدوّنات لتعزيز المعايير الشخصية (النزاهة، الأمانة والمسؤولية) والمسؤوليات المهنية المرتبطة بتأدية الوظائف العمومية بطريقة سليمة وحيادية ومشرّفة وصحيحة. وتنص المدوّنات على إرشادات حول كيفية تصرّف الموظفين العموميين استناداً إلى هذه المعايير وكيفية محاسبتهم على أعمالهم وقراراتهم. وإلى جانب اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، هناك مبادرات أخرى أطلقتها منظمات إقليمية ودولية، وهي تقرّ وتعزز تطبيق مدوّنة قواعد السلوك. مثال على ذلك، المدوّنة الدولية لقواعد سلوك الموظفين العموميين، التي أقرّتها الجمعية العمومية للأمم المتحدة عام 1996.
أنظمة المكافآت والمحفّزات
في الأساس، يجب على كل البلدان إنشاء نظام لمكافأة السلوك المناسب ومعاقبة السلوك الفاسد في القطاع العام. كما يجب أن يتضمن النظام محفزات خارجية مثل الأجر المحترم والتعيينات والترقيات المبنية على الجدارة. وتفيد الأبحاث التي جمعتها الوكالة الأميركية للتنمية الدولية أننا لا نجد في كل البلدان ذاك الرابط الثابت بين الأجور المتدنية للموظفين العموميين والفساد، ولكن في بعض الحالات، تتصل فكرة الأجور المرتفعة والترقيات المبنية على الجدارة بتدنّي احتمالات قبول الدفعات غير المشروعة. وفيما يتعلق بالمحفزات الخارجية، تعتبر معنويات الموظف العالية من العوامل الأساسية لنجاح جهود محاربة الفساد، أما القدرة على تحمّل الفساد فمتدنية بين صفوف الأشخاص الراضين بوظائفهم (كوون 2014). وتشتمل قوانين مكافحة الفساد في العديد من البلدان على عقوبات خاصة بالتصرفات الفاسدة، كما أظهرت البحوث أن تشديد أو زيادة العقوبات على التصرفات الفاسدة قد يؤدي في بعض الحالات إلى انخفاض معدل الفساد في القطاع العام (فيسمان وميغيل، 2007؛ هاستي، 2005).
الإتاحة
وهذا يعني تمكّن كل الكيانات من الاستفادة من فرص العقود الحكومية (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2016). ويجب إتاحة الفرص كاملة لزيادة المنافسة في مجال التوريد العام وتعزيز مشاركة المشروعات الصغيرة والمتوسطة الحجم في مجال التوريد العام. وتتعزز فرص الاستفادة عند الحد من البيروقراطية المرتبطة بإجراء المناقصة، وتخفيض تكاليف المشاركة في عمليات التوريد العام وتبسيط إجراء المناقصة. ومن المهم الحد من البيروقراطية بشكل خاص في مجال التوريد العام. ويمكن تسهيل استفادة المشروعات الصغيرة والمتوسطة الحجم والشركات المستهدفة الأخرى من العقود العامة من خلال قواعد تفرض ترسية جزء من العقود الحكومية على المشروعات الصغيرة والمتوسطة الحجم، والنساء، والأقليات وغيرها من المجموعات المستهدفة.
إدارة الموارد البشرية
تؤدي أيضاً قواعد وإجراءات توظيف وتناوب وترقية وتمهين وتدريب الموظفين العموميين دوراً في محاربة الفساد ضمن القطاع العام. فعلى سبيل المثال، من المتوقع أن يساهم تناوب الموظفين على الوظائف المعرّضة للفساد في الحؤول دون تشكّل العلاقات الفاسدة وفي تعطيل العلاقات الفائدة القائمة. هذا وقد يؤدي التناوب إلى تخفيض محفزات المشاركة في الفساد بالنسبة إلى الناشطين في القطاع الخاص، حيث إنه لن يكون هناك ضمانة مستقبلية لاستمرارية الشريك في الفساد في منصب معيّن. ومن ثم، يعتبر التوظيف المبني على الجدارة مثال آخر عن نظام إدارة الموارد البشرية الآيل إلى تعطيل الفساد. وفي هذا السياق، تنص المادة 7 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد على أنه يجب أن يرتكز نظام إدارة الموارد البشرية للخدمة المدنية على مبادئ الشفافية والنزاهة والفعالية. وذلك يشمل الحرص على شيوع المعايير الموضوعية الخاصة بتوظيف واستبقاء وترقية وتقاعد الموظفين العموميين، فضلاً عن فرص التعلّم المتواصلة والأجر الملائم والمنصف وشروط استخدام الموظفين في مجال الخدمة المدنية. وتماماً مثل كافة تدابير محاربة الفساد الأخرى، لا بد من موازنة التناوب مع عوامل أخرى، كبناء الكفاءة والالتزام بالخدمة العامة.
مشاركة المواطنين وأصحاب المصالح
تقتضي المحاسبة في القطاع العام مشاركة مجموعة كبيرة من أصحاب المصالح – مثل مكاتب مكافحة الفساد، ومنظمات القطاع الخاص، والمستخدمين النهائيين، والوسط الأكاديمي، والوسط الإعلامي والجمهور العام – في عمليات القطاع العام وفي عملية التوريد بشكل خاص (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2016). وتعتبر مشاركة المواطنين مهمة في هذا السياق على وجه الخصوص، بما في ذلك في مجال التوريد العام (هيرولز، 2012؛ لانديل-ميلز، 2013). وفي بعض البلدان، يعترف القانون بأهمية مشاركة المواطنين في عمليات التوريد العام. فعلى سبيل المثال، تدعو قوانين منغوليا والمكسيك إلى مشاركة المواطنين في عمليات التوريد العام (بارافينا، 2015). وقد تبيّنت فعالية هذه الأحكام في المكسيك، من حيث تخفيض كلفة العقود العامة (دو سيمون وشاه، 2012). وتجدون مزيداً من التفاصيل حول مشاركة المواطنين في جهود مكافحة الفساد ضمن الوحدة التعليمية 10 من سلسلة الوحدات التعيليمية الجامعية حول مكافحة الفساد التابعة لمبادرة التعليم من أجل العدالة.
الحكومة المفتوحة والحكومة الالكترونية
تطلب المادة 10 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد إلى الدول اعتماد إجراءات خاصة بالتبليغ العام والولوج إلى المعلومات الخاصة بالقطاع العام. وفي هذا الإطار، أنشأ العديد من البلدان خدمات الحكومة الالكترونية التي تسمح باستخدام تقنيات الاتصال والمعلومات المرتبطة بوظائف وإجراءات الحكومة، وذلك بهدف الارتقاء بالفعالية والشفافية وزيادة مشاركة المواطنين (الأمم المتحدة، 2016). وتساهم تقنيات الاتصال والمعلومات في الارتقاء بتقديم الخدمات العامة، وبناء الثقة بين المواطنين والحكومة، والمساهمة في مبادرات إصلاح القطاع العام (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2005). ويستعان بتقنيات الاتصال والمعلومات لتعزيز النزاهة، وخصوصاً في مجال التوريد العام وإدارة الأموال العامة، حيث إنها تعزز الشفافية، وتسهّل الوصول إلى المناقصات العامة وتبسّط الإجراءات الإدارية (الأمم المتحدة، 2016). وفضلاً عن ذلك، تساعد تقنيات الاتصال والمعلومات في :
الحدّ من التواصل المباشر بين موظفي التوريد والشركات... وتسمح بكشف الخلل والفساد بطريقة أسهل، كمثل مخططات ضبط العروض. وأضف إلى ذلك، فإن ترقيم عمليات التوريد يعزز الضوابط الداخلية الخاصة بمكافحة الفساد ويساهم في كشف انتهاكات النزاهة، كما أنه يسمح بتتبع خدمات التدقيق التي من شأنها تسهيل نشاطات التحقيق (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2016).
ويعتبر ميثاق البيانات المفتوحة مثالاً جيداً عن تعزيز سبل الولوج إلى المعلومات، هذا الميثاق الذي اعتمد في سبتمبر 2019 من قبل 71 حكومة وطنية ومحلية في العالم (على الرغم من وجود بعض تواقيع غير متناسبة من قبل البلدان غير الغربية)، والذي أقرّ من قبل 49 منظمة من المجتمع المدني والقطاعات الخاصة. وتجدون هنا القائمة الحالية للدول التي اعتمدت ميثاق البيانات المفتوحة. وفي التفاصيل، يجب أن تكون المعلومات التي يتم تشاركها ضمن إطار ميثاق البيانات المفتوحة متوافقة مع مبادئ ستة، ألا وهي التالية : يجب أن تكون البيانات :
- مفتوحة ضمنياً ؛
- حسنة التوقيت ؛
- مفهومة ؛
- متاحة وقابلة للاستخدام ؛
- قابلة للمقارنة ؛
- قابلة للتبادل (وفقاً لمعايير البيانات الدولية).
ويجب تصميم البيانات بما يعزز الحوكمة الجيدة وإشراك المواطنين، كما يجب أن تعزز الابتكار والتنمية الشاملة (لمزيد حول مبادئ ميثاق البيانات المفتوحة، إضغط هنا). ونذكر لكم مثالاً آخر عن أحد البلدان التي اعتمدت ميثاق البيانات المفتوحة، إنها أوكرانيا التي أطلقت النظام الالكتروني والبيانات المفتوحة – بروزورو – في العام 2015 لتسهيل ولوج المجتمع المدني إلى المستندات والمعلومات المرتبطة بالتوريد العام. ولنظام بروزورو تأثير قابل للقياس من حيث توفير ملايين اليورو على الحكومة وزيادة عروض العقود بنسبة 50 بالمئة (ميثاق البيانات المفتوحة، 2018، الصفحة 4). وفيما يتعلق بالتوريد العام، اعتمد الاتحاد الأوروبي التوجيه 2014/24/إو، الذي يقتضي نشر كل المناقصات العامة التي تزيد قيمة عقدها عن حدّ معين في ملحق الجريدة الرسمية للاتحاد الأوروبي (راجع الفصل، القسم 3 : النشر والشفافية هنا، وملخص عنها هنا).
وللمساهمة في تقديم الدعم والمعلومات التقنية للحكومات حول كيفية تطبيق مبادرات البيانات المفتوحة، يوفّر برنامج البيانات المفتوحة للتنمية العديد من الموارد وبرامج التدريب. فعلى سبيل المثال، يظهر دليل مكافحة الفساد المفتوح كيفية استخدام البيانات المفتوحة لتعزيز وإنفاذ جهود محاربة الفساد. ونذكر كمثال عن كيفية استخدام برنامج البيانات المفتوحة للتنمية من قبل البلدان الفردية، قاعدة بيانات المعلومات العامة لجورجيا – Opendata.ge. ويقدّم الموقع الالكتروني مجموعة كبيرة من المعلومات من كافة المؤسسات العامة في جروجيا، بما في ذلك النفقات المخطط لها، وعلاوات ورواتب الموظفين العموميين، وزيادة الشفافية في النشاطات العامة والسماح للمواطنين والمؤسسات غير الحكومية بأن تفهم وتدرس بشكل أفضل عمليات الإنفاق العام من قبل السلطات الجورجية.
إدارة تضارب المصالح
قد يؤدي تضارب المصالح إلى الفساد، وبالتالي لا بد من الإفصاح عن حالات التضارب ومعالجتها بطريقة تحول دون الانحدار إلى الفساد. وبشكل عام، تعالج حالات التضارب في المصالح من خلال شروط الإفصاح المالي والإفصاح عن الأصول، ومدوّنات قواعد السلوك وغيرها من الأنظمة، مثل منع الموظفين العموميين من العمل في القطاع الخاص لفترة زمنية معينة بعد مغاردتهم العمل في القطاع العام. وترمي هذه التدابير إلى الطلب من الموظفين العموميين التنحي عن القرارات التي من شأنها أن تؤدي إلى نزاع فعلي أو محتمل (ماتاريلا، 2014).
تم تطوير معظم الأنظمة الحديثة الخاصة بالإفصاح عن الأصول والفوائد بعد اعتماد اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وذلك رداً على مقتضيات المادة 8 من الاتفاقية، تجنباً لحالات التضارب في المصالح المحتملة في المستقبل، وتسهيل إدارة هذه النزاعات والحرص على عدم تستير الموظفين العموميين الفاسدين على إيرادات أي نشاطات غير مشروعة (الأمم المتحدة، 2018). هذا وتساعد تدابير البيانات المفتوحة، التي نوقشت في الجزء أعلاه، على تسهيل إجراء التصريح عن الأصول بالنسبة إلى الموظفين العموميين. وعلاوة على ذلك، إن إتاحة المعلومات حول مواضيع كالتصريح عن الأصول وإجراء المناقصة في مجال التوريد العام، يشجّع الصحافيين والباحثين على التدقيق في بيانات وقطاعات المجتمع المعرضة في أغلب الأحيان للفساد. ولمزيد من المعلومات حول كيفية استخدام التصريحات عن الأصول كأداة لمحاربة الفساد، راجع هذه الدراسة الصادرة عن البنك الدولي بقلم كوتليار وبوب (2016).
المحيط الصديق للالتزام
بالنسبة إلى ضمان الالتزام بقواعد ومعايير مكافحة الفساد في القطاع العام، تعتبر الوكزات وبرامج التدريب أساليب شائعة من اجل خلق محيط مؤاتٍ للالتزام. كما نشر ثالر وصنستاين (2008) نظرية الوكزة، حيث عرّفاها على الشكل الآتي :
وإن أي جانب من الهندسة المختارة من شأنه تغيير سلوك الأشخاص بطريقة يمكن التنبؤ لها من دون حظر أي خيارات أو تغيير المحفزات الاقتصادية إلى حد كبير. لكي تكون الوكزة بحت، يجب أن يكون التدخل سهل التطبيق ومعقول الكلفة. وليست الوكزات بمثابة أوامر. فتسليط الضوء على الفاكهة هو بمثابة وكزة. أما منع الوجبات السريعة فليس بوكزة.
وتفترض نظرية الوكزة أنه، عند مواجهة خيار ما، يميل الأشخاص إلى الخيار المتعارف عليه أكثر، وبالتالي فإن تقديم بدائل بسيطة في وقت اتخاذ القرار قد يغيّر السلوك من دون إنفاذ شديد.
وفي سياق الفساد، يأخذ مفهوم المحاسبة المحيطة نظرية الوكزة إلى مكان أبعد بقليل، ويستخدم "المساحة المادية والمحيط المبني لتمكين الأشخاص – ومساعدتهم على فهم/تأكيد حقوقهم ووضع حد للفساد حيثما يجب – الأفكار والوحي والإثباتات من الملصقات والنشرات واللوحات، لتغذية التواصل، والشاشات الحضرية والتدخلات الهندسية" (زينباور، 2012). ويعتبر التدريب على مكافحة الفساد والأخلاقيات شائعاً في القطاع العام وفي مجالات متخصصة مثل التوريد العام – فكرة توعية الموظفين للقواعد ومجالات الخطر والتدابير الواجب اتخاذها عند مواجهة معضلات الآداب (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2007). ولمزيد حول إدارة النزاهة والأخلاق ، راجع الوحدة التعليمية 11 والوحدة التعليمية 13 والوحدة التعليمية 14 من سلسلة الوحدات التعليمية الجامعية حول النزاهة والأخلاق التابعة لمبادرة التعليم من أجل العدالة.
المراقبة والإشراف
تتخذ المراقبة شكل إجراءات التدقيق وتدابير الشفافية التي توفر المعلومات المطلوبة لمحاسبة القطاع العام ومراقبة المجتمع المدني. وتبيّن بحوث دي تيلا وشارغرودسكي (2003) أن عمليات التدقيق في المستفشيات الحكومية في الأرجنتين ساهمت في الحد من كلفة اللوازم الطبية بنسبة 15 بالمئة، كما أظهر بوبونيس وفويرتيس وشواب (2016) أن عمليات التدقيق خفضت الفساد البلدي بنسبة 67 بالمئة في بوريتو ريكو. ويعتمد نوع وطبيعة الإشراف على عمليات التوريد مثلاً، على تقييم المخاطر في محيط التوريد. وبالتالي، تعتبر تدابير الضبط بمثابة أدوات لإدارة المخاطر طالما أنها "متجانسة وتتضمن إجراءات واضحة وفعالة للاستجابة للشكوك الموثوقة في خروقات القوانين والأنظمة، وتسهيل عملية تبليغ السلطات المختصة من دون أي خوف من الانتقام" (منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، 2016).
المحاسبة والتدقيق (مبدأ الأعين الأربع)
يشير مدأ الأعين الأربع إلى شرط وجوب إقرار بعض النشاطات أو القرارات في القطاع العام من قبل شخصين على الأقل. ويعتبر هذا المبدأ أداة للمراقبة وزيادة المحاسبة، ويتبع أساس أنه يصعب إفساد شخصين أكثر من شخص واحد (بودنشاتز وإيرلنبوش، 2019)، على الرغم من أن الوضع قد لا يكون كذلك في المجتمعات الفاسدة نظامياً (ويليامز أليجبي، 2018).
