Este módulo é um recurso para professores
Os principais atores no mercado legal
A atualização sobre o comércio de armas, realizada pelo Small Arms Survey de 2017, usou como base os dados do Comércio das Nações Unidas até o ano de 2014. Conforme a atualização esclarece, os Estados fornecem voluntariamente dados à Comtrade e, “embora a Comtrade capture muitas atividades comerciais internacionais, ela não captura todas as transferências de armas pequenas, pois muitos estados não as reportam ao Comtrade das Nações Unidas, ou o fazem apenas parcialmente” (Holtom e Pavesi, 2017: 14). Esta seção utiliza dados do SIPRI, que tem um foco internacional, e também da Campanha Contra o Comércio de Armas (CAAT), que tem como foco o Reino Unido / União Europeia.
Os principais produtores de armas de fogo
O Small Arms Survey produziu uma lista útil de algumas das maiores empresas produtoras de APAL e uma lista não exaustiva de seus produtos. Estas estão apresentadas na Tabela 3.2, juntamente com o país em que a empresa está localizada, que não apareceu na lista original. Algumas empresas (por exemplo, Anschütz, Heckler & Koch) se concentram principalmente em armas de fogo e acessórios para armas de fogo, enquanto outras (por exemplo, NORINCO e Saab) têm seções da empresa que se concentram em armas de fogo, mas têm um volume considerável de negócios em outros campos. A tabela abaixo apresenta informações sobre algumas das empresas envolvidas neste setor. O estudo do Small Arms Survey fornece detalhes adicionais.
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Empresa |
País |
Produtos |
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Alemanha |
Fuzis de caça e esportivos |
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EUA |
Pistolas, metralhadoras, fuzis de assalto, lança granadas e morteiros, munições à base de cartucho e granadas de fuzil |
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Itália |
Fuzis de caça e esportivos, pistolas de defesa, escopetas e carabinas |
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República Checa |
Fuzis de caça, pistolas, metralhadoras e carabinas |
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Reino Unido |
Pirotecnia, munição de médio e grande calibre, granadas de 40mm |
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Alemanha |
Armas antiblindagem disparadas pelos ombros |
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Bélgica |
Armas de fogo curtas, fuzis, escopetas, metralhadoras, munições e lançadores menos letais |
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EUA |
Munição de pequeno e médio calibre, morteiros |
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Áustria |
Armas de fogo curtas |
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Alemanha |
Armas de fogo curtas, fuzis, metralhadoras, submetralhadoras e lança granadas |
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Índia |
Armas de fogo curtas, fuzis, metralhadoras, submetralhadoras, morteiros, armas de calibre mediano e armas sem recuo |
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Brasil |
Pistolas, fuzis, munição de armas leves e granadas de morteiro |
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Israel |
Pistolas, metralhadoras, carabinas, fuzis e submetralhadoras |
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Noruega |
Munição de pequeno calibre, fusíveis e pirotecnia, sistemas antiblindagem lançados do ombro e sistemas antibunker |
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França |
Munição de calibre mediano e pirotecnia |
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China |
Pistolas, fuzis de assalto, munição para armas pequenas |
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Paquistão |
Fuzis e metralhadoras, munição para armas pequenas, bombas de morteiro e artigos pirotécnicos |
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EUA |
Escopetas, armas de fogo curtas, fuzis e munição para armas pequenas |
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Suécia |
MANPADS, armas de ombro antiblindagem |
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EUA |
Armas de fogo curtas, escopetas e fuzis |
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Singapura |
Fuzis de assalto, metralhadoras, lançadores de granada de 40mm e munições, munição para armas pequenas |
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Sérvia |
Fuzis de caça e esportivos, fuzis de assalto, metralhadoras e lança granadas |
Tabela 3.2 Principais produtores de armas pequenas e armas leves. Dados do Small Arms Survey (Jenzen-Jones 2014).
Além destes grandes produtores, há inúmeros produtores pequenos, distribuídos ao redor do mundo.
O Small Arms Survey também descreve os principais Estados fabricantes de armas de fogo, dizendo que “os principais países produtores incluem todos os principais exportadores (com US$ 100 milhões ou mais em um único ano de calendário), bem como vários países com capacidades industriais significativas que atendem às necessidades do mercado interno” (Jenzen-Jones, 2014: 3). O valor do mercado interno ainda não foi estimado.
Os principais Estados exportadores de armas de fogo
A atualização comercial do Small Arms Survey de 2017, publicada em 2018, fornece uma boa indicação dos principais países exportadores de APAL e, quando se combinam estes dados com os do SIPRI, se tem uma boa visão geral de quais Estados são a fonte da maioria das armas.
No início do módulo, a Figura 3.2 mostrou que os dez principais estados exportadores foram responsáveis por quase todas as exportações mundiais de armas durante a era da Guerra Fria. Embora os atores possam ter mudado um pouco desde a Guerra Fria, os dados do SIPRI para 2017 ainda mostram que os dez principais exportadores continuam sendo responsáveis por 92% das exportações mundiais de armas (SIPRI, 2017). Holtom e Pavesi (2017) restringem o comércio de todas as armas a apenas armas pequenas e leves, e seus dados são reproduzidos na Figura 3.4 abaixo. Os dados que eles usam são um pouco mais antigos que os usados pelo SIPRI. No entanto, mostram de maneira interessante que os principais estados exportadores mudam e que o domínio do comércio de armas em geral não se reflete totalmente no comércio de APAL.
Figura 3.4 Os 16 principais países exportadores de armas pequenas e leves. Extraída e traduzida de Holtom e Pavesi (2017: 18)
Os Estados Unidos aparecem no topo tanto da lista do SIPRI para exportação total de armas quanto da lista de Holtom e Pavesi para exportação de APAL em 2017. A Rússia, no entanto, cai do segundo lugar em termos de exportações totais de armas para o oitavo para APAL, enquanto o Brasil subiu do 24º lugar no total de exportações de armas para o terceiro para APAL em 2017. Outro ponto interessante é a presença da Croácia na lista APAL, em décimo primeiro lugar. Ela não aparece na lista do SIPRI, mas os países vizinhos Sérvia, Hungria e Bósnia-Herzegovina aparecem (nos 37º, 44º e 45º lugares, respectivamente). O Módulo 8 (Armas de Fogo, Terrorismo e Criminalidade Organizada) oferece exemplos de armas exportadas desta região e que são usadas por grupos criminosos.
Os principais Estados importadores de armas de fogo
Após a apresentação das principais fontes de armas de fogo do mundo, é imperativo considerar o destino dessas armas. Esta seção do módulo não se concentrará no movimento ilícito de armas, mas sim no destino legal previsto.
Uma maneira de o Estado exportador tentar garantir que a transferência de armas de fogo seja legítima é por meio de Certificados de Uso Final (EUCs, sigla em inglês). O EUC é um documento fornecido ao país exportador por uma instituição do país importador, com o registro de quem é o destinatário da mercadoria e, em algumas ocasiões, com a descrição da finalidade de uso destas armas. No entanto, qualquer esquema de certificação está potencialmente aberto ao uso indevido e há vários exemplos em que a falta de controles rigorosos antes e depois da licença resultou no desvio de armas de fogo para o mercado ilícito (Greene & Kirkham, 2007). Portanto, fica evidente que, ao exercer seus controles de exportação, os Estados não devem simplesmente confiar nas EUCs, mas estabelecer um sistema abrangente de verificação pós-licença e pós-embarque.
Greene e Kirkham (2007: 5) sugerem uma série de normas mínimas, as quais eles argumentam que todos os Estados devem adotar para impedir o desvio de armas legítimas para usuários ilegítimos. Suas propostas incluem:
- Usar sistematicamente o EUC com detalhes especificados, por exemplo, pela UE ou pelo acordo de Wassenaar;
- A inclusão de compromissos para garantir que não haja desvio nem cláusulas de reexportação não autorizadas na EUC;
- Antes do envio, assegurar o recebimento da aprovação dos estados importadores e de trânsito, que eles autorizam a transferência de APAL para / através de seu território
- Rotina de autenticação dos detalhes proporcionados em um EUC, usando informação de código aberto;
- Quando possível, checar a informação proporcionada pelo usuário final por parte da equipe da embaixada correspondente ou mediante contato direto entre os departamentos governamentais no estado exportador e receptor;
- Garantir que a verificação da entrega seja registrada, assim como a confirmação das rotas de trânsito
- Reservar-se o direito de realizar inspeções in situ em casos em que surjam problemas depois da exportação;
- Impor sanções claras e proporcionais em casos em que se descubram descumprimentos dos compromissos dos usuários finais.
Holtom e Pavesi listam os doze principais importadores de APAL em 2014. Estas informações estão expressas na Figura 3.5. Novamente, a diferença entre esta lista e a lista SIPRI para todas as importações de armas é grande. Por um lado, os Estados Unidos e o Canadá, que estão no topo da lista de importações de APAL, passam para o 16º e o 21º lugar, respectivamente, em relação às armas em geral. Por outro lado, dos doze principais Estados em importação geral de armas, apenas quatro aparecem na lista dos principais importadores de APAL (Indonésia, Arábia Saudita, Austrália e Emirados Árabes Unidos).
Figura 3.5 - Os 12 principais importadores de APAL. Extraída e traduzida de Holtom e Pavesi (2017: 18, p. 22)
Os Estados Unidos são claramente os maiores importadores de APAL, com uma margem considerável (aproximadamente sete vezes maior que o Canadá), e isso não é surpreendente quando se combinam duas estimativas separadas. Em sua pesquisa, Karp (2007: 39) estima que a posse de armas por civis em todo o mundo é de aproximadamente 650 milhões, o que representa 75% do total conhecido. Sua pesquisa adicional publicada no Small Arms Survey revela que cerca de 270 milhões dessas armas de fogo estão nos Estados Unidos (Karp, 2011). O Módulo 6 (Normativas Nacionais Sobre Armas de Fogo) e o Módulo 7 (Armas de Fogo, Terrorismo e Criminalidade Organizada Internacional) examinam a necessidade percebida pelos civis por porte de amas (que inclui indivíduos, criminosos e organizações).
Dado o foco de preocupação nos controles de exportação e no potencial uso indevido das EUCs, vale a pena considerar brevemente a questão da corrupção nos Estados com grandes importações de APAL. Para obter mais informações sobre o impacto da corrupção, consulte a série de módulos da Universidade E4J sobre anticorrupção.
O Small Arms Survey tem um Barômetro de Transparência, que tenta fornecer uma avaliação de quanta informação os principais exportadores compartilham publicamente. Comparando esta lista com a de Holtom e Pavesi, a Arábia Saudita e Israel, por exemplo, obtêm, respectivamente 0,5 e 0,75 de um máximo de 25 (e, portanto, não são muito transparentes). A Alemanha, a Holanda e o Reino Unido têm as maiores pontuações de transparência (20,25; 19,5 e 19,25 de um máximo de 25). O Registro de Armas Convencionais das Nações Unidas (UNROCA) enfatiza que a transparência em relação ao armamento é uma medida essencial para aumentar a confiança, e que pode incentivar a moderação na transferência ou produção de armas, assim como contribuir para a diplomacia preventiva. Embora a comparação dos estados importadores e da transparência não seja mais que um indicador da possibilidade do uso indevido de armas, é interessante observar a correlação e deixar clara a necessidade de um enquadramento legal para o comércio legítimo de armas.
A crescente necessidade de um enquadramento legal internacional
Um dos aspectos importantes para garantir que as armas de fogo e as APAL produzidas legalmente permaneçam nas mãos daqueles que têm o direito de possuí-las é poder saber quem está no controle de uma arma a qualquer momento. Já em 1969, ainda que em um contexto nacional, e não internacional, foi sugerido que “o perigo da transferência de armas de fogo de usuários legítimos para ilegítimos poderia ser reduzido mediante um sistema de registro ou de notificação de transferência” (Newton e Zimring, 1968: 127).
Um comércio internacional de armas bem regulamentado tem o potencial de reduzir a quantidade de armas de fogo que são desviadas para mãos ilícitas e, assim, ajudar nos esforços para alcançar o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 16 “Paz, Justiça e Instituições Fortes”. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) lista as armas pequenas e armas leves como uma área chave em relação ao Estado de Direito, Justiça, Segurança e Direitos Humanos, e também abrange a prevenção de conflitos como outra área em que pode oferecer ajuda aos Estados. A nível internacional, o Pacto da Liga das Nações de 1924 já estava preocupado em reduzir os níveis de arsenais estatais. Seu artigo 8 inclui duas partes, que são de relevância imediata para este módulo:
Parágrafo 1: “Os membros da Liga reconhecem que a manutenção da paz requer a redução de armamentos nacionais ao mínimo compatível com a segurança nacional e com a execução das obrigações internacionais impostas por uma ação comum” e
Parágrafo 4: “Os membros da Liga concordam que a fabricação privada de munições e de materiais de guerra geram vários inconvenientes…”
O parágrafo 1 apresenta relação clara com as discussões da Seção 2, sobre o equilíbrio que os Estados buscam entre segurança e capacidade de cumprir com suas obrigações. Há também um vínculo entre o parágrafo 4 e a discussão da Seção 1 sobre a fabricação privada de armas durante a Primeira Guerra Mundial. No Reino Unido, a Comissão Real de Fabricação e Comércio Privado de Armas informou, em 1936, sobre a viabilidade e conveniência “de uma proibição de fabricação e comércio privado de armas e munições de guerra, e a instituição do monopólio estatal dessa fabricação e comércio” (Arquivos Nacionais, 1936).
A Organização das Nações Unidas substituiu a Liga das Nações, mas os Artigos 1 (1) e 2 (3) da Carta das Nações Unidas refletem o conteúdo do Artigo 8:
“Tomar medidas coletivas eficazes para a prevenção e remoção de ameaças à paz” (Artigo 1(1)), e
“Todos os Membros resolverão suas disputas internacionais por meios pacíficos, de maneira que a paz e segurança internacionais e a justiça não sejam ameaçadas” (Artigo 2(3)).
Após o fim da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional formou várias organizações intergovernamentais, além das Nações Unidas, destinadas a trazer ordem ao sistema econômico internacional. Os chamados acordos de Bretton Woods deram lugar à criação do Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), agora conhecido como Banco Mundial. Surgiu a necessidade de uma organização que pudesse otimizar o comércio internacional por meio da redução ou eliminação de barreiras comerciais como, por exemplo, cotas e tarifas. A primeira etapa deste processo foi o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), assinado em 1947, que durou cerca de 50 anos, até o estabelecimento da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1993.
O Artigo XXI do GATT, sobre “Exceções relativas à segurança”, estabelece que: “Nada neste acordo será interpretado de forma a:
- exigir que qualquer parte contratante forneça qualquer informação cuja divulgação seja considerada contrária aos seus interesses essenciais de segurança; ou
- impedir qualquer parte contratante de tomar qualquer ação que considere necessária para a proteção de seus interesses essenciais de segurança, relativas a:
- materiais fissionáveis ou aqueles necessários para a sua fabricação;
- tráfico de armas, munições e materiais de guerra e ao tráfico de outros bens e materiais transportados direta ou indiretamente com o objetivo de abastecer um estabelecimento militar;
- aplicados em tempos de guerra ou em caso de grave tensão internacional; ou
- impedir que qualquer parte contratante tome qualquer ação em cumprimento de suas obrigações sob a Carta das Nações Unidas para a manutenção da paz e segurança internacionais.” (Ênfase adicionado).
Foram necessários esclarecimentos sobre o que equivalia aos "interesses essenciais de segurança" de um Estado, após uma queixa mal sucedida da Tchecoslováquia em 1949. A discussão em torno dessa queixa esclareceu que “por um lado, todo país deve ser o juiz em última instância em questões relacionadas à sua própria segurança. Por outro lado, as partes contratantes devem ser cautelosas para não tomar nenhuma medida que possa prejudicar o Acordo Geral” (Resumo da Ata da 22ª Sessão, 1949: 3). Quando a OMC substituiu a GATT, o Anexo 1A do Acordo que instituiu a Organização Mundial do Comércio incorporou o texto de 1994.
As disposições do Artigo XXI significam que os Estados podem fazer um julgamento sobre o que divulgam em relação a seus acordos de armas com outros Estados, o que permite uma margem considerável para o sigilo nos acordos de armas. SIPRI, CAAT, Small Arms Survey e outras organizações mantêm registros de transferências internacionais de armas, mas todos eles dependem de dados de domínio público, o que significa que inevitavelmente há transferências não registradas.
Além dos acordos gerais de comércio, houve algumas limitações específicas impostas ao comércio de armas, embora com escopo geográfico limitado. O Comitê Coordenador de Controles de Exportação (CoCOM) foi criado após a Segunda Guerra Mundial, pelos Aliados, como forma de interromper o comércio de armas com países do bloco do Conselho de Assistência Econômica Mútua (COMECON) (originalmente formado por União Soviética, Bulgária, Checoslováquia, Hungria, Polônia e Romênia, e mais tarde Cuba, Alemanha Oriental, Mongólia e Vietnã). Como destaca Lipson (1993: 33) “não durou muito tempo depois da Guerra Fria” e foi extinto em 1993, até ser substituído em 1996 pelo Acordo de Wassenaar sobre o Controle de Exportações de Armas Convencionais e Bens e Tecnologias de dupla utilização.
O Acordo de Wassenaar é descrito como “o primeiro regime de controle de exportações posterior à Guerra Fria” (Lipson, 1999: 33), mas o seu alcance sempre esteve limitado pelos seus critérios de participação impostos no Apêndice 4:
“Ao decidir sobre a elegibilidade de um Estado para participação, serão levados em consideração os seguintes fatores, entre outras coisas, como um índice de sua capacidade de contribuir para os propósitos do novo Convênio:
- Se é um fabricante/exportador de armas ou equipamentos industriais, respectivamente;
- Se adotou as listas de Controle do Acordo de Wassenaar como referência em seus controles nacionais de exportação;
- Suas políticas de não proliferação e políticas nacionais apropriadas [se proporciona uma lista não exaustiva];
- Sua adesão a controles de exportação totalmente efetivos.”
Armas pequenas, armas leves e MANPADS estão incluídas no Apêndice 3 e categorizadas de forma bastante ampla, ao invés de estarem bem definidas. Ao contrário do CoCOM, que se concentrava em restringir as transferências de armas para a União Soviética e seus aliados, Kimball (2017: 1) destaca que o Acordo de Wassenaar “não está direcionado a nenhuma região ou grupo de estados, mas sim a "estados de interesse" para os membros. Os membros do Acordo de Wassenaar não têm poder de veto sobre as exportações propostas por outros membros, um poder que possuíam os membros da COCOM.”
A Seção 1 sobre os Elementos Iniciais do acordo de Wassenaar mostra que o propósito deste grupo era “contribuir para a segurança e estabilidade regional e internacional, promovendo a transparência e uma maior responsabilidade nas transferências de armas convencionais e bens e tecnologias de dupla utilização, evitando assim acumulações desestabilizadoras destes artigos.” Os vínculos entre este propósito e o do SDG 16, já abordado neste Módulo, são evidentes. Todas essas medidas são supranacionais, mas nenhuma tem aplicação global. Woolcott (2014: 1) identifica o Registro de Armas Convencionais das Nações Unidas (UNROCA) de 1991 como sendo “o mecanismo internacional chave para promover a previsibilidade e a transparência no comércio de armas convencionais.”
Em 2001, a Conferência das Nações Unidas sobre o Tráfico Ilícito de Armas Pequenas e Armas Leves em Todos seus Aspectos adotou o Programa de Ação para Prevenir, Combater e Erradicar o Comércio Ilícito de Armas Pequenas e Armas Leves em todos os seus aspectos. Geralmente conhecido como PoA, teve vantagem sobre a UNROCA, na medida em que se concentrou especificamente nas APAL, e é um elemento crucial da regulamentação internacional. Não obstante, é apenas um indicativo das intenções do Estado e não é vinculativo.
Woolcott (2014: 2) argumentou que muitos Estados ainda se preocupavam que “...o comércio internacional de bananas estivesse mais rigorosamente regulamentado pelo direito internacional do que o de armas convencionais.” Então, em dezembro de 2006, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 61/89 , que pedia ao Secretário Geral a coleta da opinião dos Estados-Membros sobre a viabilidade, o alcance e os parâmetros do projeto para estabelecer um instrumento abrangente e juridicamente vinculativo que estabelecesse normas internacionais comuns para a importação, exportação e transferência de armas convencionais. O Módulo 5 (Estruturas Legais Internacionais sobre Armas de Fogo) lida com detalhes específicos do Tratado sobre o Comércio de Armas, com mais profundidade, e o Módulo 6 (Regulamentos Nacionais sobre Armas de Fogo) cobre alguns exemplos de implementação nacional das disposições do Tratado. Woolcott (2014: 3-5), por sua vez, fornece uma explicação de duas páginas, passo a passo, acerca dos estágios do desenvolvimento do ATT.
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