Publicado em julho de 2018.
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Crimes de terrorismo baseados em tratados - instrumentos universais de combate ao terrorismo
Apesar de ser considerado pelo Conselho de Segurança como uma ameaça à paz e à segurança internacionais, a maioria dos atos de terrorismo internacional não se enquadra na categoria de crimes "nucleares internacionais", como genocídio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade, embora ocasionalmente possam fazê-lo, como discutido mais adiante neste Módulo. Dito isto, a atividade terrorista se enquadra na categoria de constituir "um grave assunto de preocupação internacional... [que] por alguma razão válida não pode ficar com a jurisdição exclusiva" do Estado local (Caso dos reféns, 1953, p. 636). Isso se deve à sua natureza geralmente transnacional, na qual as atividades terroristas, suas ameaças e consequências associadas são raramente confinadas a uma jurisdição doméstica, mas, ao invés disso, são geralmente de natureza transfronteiriça.
Normalmente, os crimes terroristas são crimes baseados em tratados em um dos 19 instrumentos universais de combate ao terrorismo. Também podem existir outras ofensas nacionais, como o incitamento ao terrorismo, que não são o foco aqui (ver Módulo 13). Esses instrumentos internacionais, juntamente com várias resoluções importantes do Conselho de Segurança relacionadas ao terrorismo (por exemplo, 1267 (1999), 1373 (2001) e 1540 (2004)) discutidas no Módulo 3 compõem o que o UNODC comumente se refere como o regime jurídico universal contra o terrorismo. Esses instrumentos também funcionam em conjunto com outras obrigações legais relevantes e existentes de um Estado, especialmente as do direito internacional de direitos humanos.
Abordagem dos instrumentos universais de combate ao terrorismo
Mecânica de negociação e adoção de tratados
Em termos de mecanismos, desde 1994, a Assembléia Geral tem estado particularmente envolvida no desenvolvimento de instrumentos universais de combate ao terrorismo - tradicionalmente chamados de convenções "setoriais" - seguindo sua importante e frequentemente citada Declaração sobre medidas para eliminar o terrorismo internacional (Resolução 49/60), normalmente retomada anualmente desde então. Em 1996, como suplemento à sua Declaração anual (resolução 51/210), criou um Comitê Ad Hoc, complementado por um grupo de trabalho, para desenvolver textos adicionais de tratados, o que tem facilitado a negociação e adoção de instrumentos universais desde aquela data, como a Convenção Internacional para a Repressão dos Atentados Terroristas à Bomba, de 1997, além das discussões e negociações em andamento sobre o desenvolvimento de uma Convenção Abrangente para proporcionar uma abordagem global da cooperação internacional em relação ao terrorismo internacional.
Cada um dos 19 instrumentos legais universais foi desenvolvido sob os auspícios das Nações Unidas e suas agências especializadas, em particular a Organização da Aviação Civil Internacional, a Organização Marítima Internacional e a Agência Internacional de Energia Atômica e estão abertos à participação de todos os Estados Membros das Nações Unidas. Eles se baseiam em uma condenação do terrorismo internacional como pondo em perigo a segurança internacional e a paz mundial. A introdução de vários desses tratados tem sido ad hoc no sentido de que eles foram negociados e adotados em resposta a incidentes terroristas específicos, como sequestros de navios e aeronaves durante as décadas de 1960 e 1970, ou à natureza mutável do terrorismo, como o financiamento do terrorismo ou o uso potencial de Armas de Destruição em Massa desde a década de 1990.
Instrumentos universais contra o terrorismoOs instrumentos universais existentes preveem os seguintes atos terroristas:
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Estratégia de conteúdo substantivo
Esses instrumentos universais criam obrigações para os Estados Partes de adotar medidas substanciais de direito penal e processual para combater diversos atos de terrorismo, bem como medidas administrativas, em alguns casos, para combater o financiamento do terrorismo. Seu objetivo primordial é assegurar que os profissionais da justiça criminal estejam equipados com mecanismos eficazes e legais para prevenir e punir os atos de terrorismo. Essas medidas são concebidas para ter um impacto tanto preventivo quanto dissuasivo sobre o terrorismo. O aspecto dissuasivo desses instrumentos internacionais baseia-se em parte na tentativa de harmonizar a legislação penal dos Estados e de fortalecer a aplicação da lei e a cooperação em matéria de justiça criminal. Paralelamente, isto tem um objetivo preventivo na medida em que a criminalização efetiva do comportamento terrorista por parte de todos os Estados visa eliminar os paraísos seguros para os autores de crimes terroristas e facilitar a cooperação internacional entre as agências estatais envolvidas na luta contra o terrorismo.
Em alguns casos, os instrumentos universais exigem expressamente o cumprimento de vários aspectos da legislação de direitos humanos. Por exemplo, a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo de 1999 inclui vários desses requisitos, além especificamente do artigo 21, que deixa claro que a Convenção não afeta outros direitos, obrigações e responsabilidades dos Estados sob o direito internacional. Da mesma forma, ver artigo 11 da Convenção para a Supressão de Atos Ilícitos Relacionados à Aviação Civil Internacional de 2010 (Convenção de Beijing 2010), que garante "tratamento justo" de acordo com a legislação de direitos humanos.
Normalmente, um instrumento internacional, como um tratado, define todos ou a maior parte de seus termos-chave no início. Na ausência de uma definição universalmente acordada de terrorismo, porém, os instrumentos universais não incluem definições de delitos terroristas em geral como crimes de direito internacional. Eles simplesmente criam uma obrigação para os Estados partes de criminalizar as infrações em questão sob seu direito interno (ou seja, tanto os elementos materiais quanto mentais do crime) de exercer jurisdição sobre os infratores sob condições prescritas e de prever mecanismos de cooperação internacional que permitam aos Estados partes ou processar ou extraditar o suposto infrator. Dito isto, algumas das convenções mais recentes, notadamente a Supressão de Atentados Terroristas à Bomba de 1997 (artigo 5º) e a Convenção para a Supressão de Atos de Terrorismo Nuclear de 2005 (artigo 6º), fazem referência ao elemento mens rea, que torna o terrorismo distinto, ou seja, atos "destinados ou calculados para provocar um estado de terror no público em geral ou em um grupo de pessoas ou pessoas em particular".
Como pode ser visto na lista de atividades criminalizadas acima, os instrumentos internacionais antecipam a maioria das formas atualmente previsíveis de atividades terroristas. Falta, porém, um pouco, uma convenção dedicada ao terrorismo cibernético. (Veja, por exemplo, Fidler, 2016). Quaisquer modalidades estendidas de responsabilidade criminal (comumente referidas em termos de crimes incidentais, acessórios ou preparatórios), tais como tentativa, conspiração, auxílio e cumplicidade em atos terroristas, geralmente são legisladas em nível nacional de acordo, respectivamente, com as exigências de diferentes sistemas de direito comum e de direito continental/civil. Na elaboração desses atos criminosos extensos, é importante que os Estados garantam que eles estejam suficientemente próximos ou que exista uma conexão causal com a prática ou eventual prática de terrorismo, para garantir que as leis locais não sejam mal utilizadas para englobar atividades não terroristas. O mesmo se aplica a outros tipos de crimes, tais como aqueles relacionados à fala (por exemplo, incitação, defesa ou glorificação ou terrorismo), a fim de salvaguardar liberdades fundamentais, tais como as de associação e expressão (ver Módulo 13).
Requisitos de criminalização
Um componente chave de todos (exceto dois) dos instrumentos universais de combate ao terrorismo é a obrigação dos Estados partes de introduzir certas infrações penais em suas legislações nacionais.
As disposições dos tratados que criam delitos contêm uma série de características comuns, que podem ser resumidas da seguinte forma:
- Cada conduta criminosa é definida de acordo com seu objetivo e elementos materiais, actus reus (por exemplo, causar destruição, colocar explosivos, apreensão de aeronaves ou navios, etc.). Em alguns casos, um outro elemento constituinte de um crime é a criação de um perigo, independentemente de a causa de tal perigo ter sido intencional (por exemplo, nem todos os atos de violência cometidos a bordo de uma aeronave são cobertos pela Convenção para a Supressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil, de 1971; ela se refere apenas àqueles que são susceptíveis de colocar em risco a segurança).
- O elemento subjetivo e intencional, mens rea, incluído dentro das disposições que criam a ofensa exige que a ofensa seja cometida "intencionalmente ou voluntariamente". Essa intenção "geral" é frequentemente acompanhada por uma "especial", que é a intenção adicional do autor da infração de causar a morte ou lesões corporais graves, por exemplo.
- Todos os tratados que contêm requisitos de criminalização obrigam os Estados partes a estabelecerem tais delitos, incluindo delitos como tentativa e cumplicidade (auxílio e cumplicidade).
- A Convenção Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas à Bomba de 1997 e instrumentos subsequentes contêm requisitos adicionais de criminalização no que diz respeito à contribuição para a prática dos crimes por um grupo de pessoas agindo com um propósito comum.
- Nenhuma convenção estabelece penas aplicáveis, além de exigir que sejam aplicadas penas apropriadas, que levem em conta a natureza grave das infrações.
- A Convenção Internacional para a Repressão do Financiamento do Terrorismo de 1999 e o Protocolo de 2005 à Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Navegação Marítima exigem que os Estados Partes estabeleçam a responsabilidade das pessoas jurídicas localizadas em seu território ou organizadas sob suas leis quando uma pessoa responsável pela gestão ou controle de uma dessas entidades tenha, nessa qualidade, cometido uma infração conforme estabelecido nos dois instrumentos acima mencionados. Tal responsabilidade não prejudica a dos indivíduos que tenham cometido as infrações.
- Além disso, de acordo com os dois instrumentos acima mencionados, os Estados podem escolher se a responsabilidade das pessoas jurídicas deve ser considerada criminal, civil ou administrativa. Entretanto, na ausência de legislação nacional sobre a responsabilidade das pessoas jurídicas, e se um Estado desejar que essa responsabilidade seja criminosa, deve ser feita uma disposição especial para tal responsabilidade. Além disso, a previsão de sanções civis ou administrativas pode exigir a modificação de outras leis, em particular as leis societárias ou bancárias.
Visão geral dos instrumentos universais de combate ao terrorismo
A seguir, uma breve visão geral das principais questões cobertas por cada Convenção e Protocolo.
Desde a adoção da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança, que convida os Estados a se tornarem partes desses instrumentos, o ritmo de ratificação dos mesmos tem aumentado acentuadamente. Não há mais nenhum Estado membro da ONU que não tenha assinado nem se tornado parte de pelo menos um dos instrumentos universais.
Instrumentos universais contra o terrorismo em um relanceConvenção de 1963 sobre Infrações e Determinados Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves(adotada em 14 de setembro de 1963, entrou em vigor em 4 de dezembro de 1969).
Convenção de 1970 para a Repressão da Apreensão Ilegal de Aeronaves(adotada em 16 de dezembro de 1970, que entrou em vigor em 14 de outubro de 1971).
Convenção de 1971 para a Supressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil(adotada em 23 de setembro de 1971, entrou em vigor em 26 de janeiro de 1973).
Convenção sobre Prevenção e Punição de Crimes contra Pessoas com Proteção Internacional de 1973, incluindo Agentes Diplomáticos(adotada em 14 de dezembro de 1973, entrou em vigor em 20 de fevereiro de 1977).
Convenção Internacional contra a Tomada de Reféns de 1979(adotada em 17 de dezembro de 1979, entrou em vigor em 3 de junho de 1983).
Convenção sobre Proteção Física de Material Nuclear de 1980(adotada em 26 de outubro de 1979, entrou em vigor em 8 de fevereiro de 1987).
Protocolo de 1988 para a Repressão de Atos Ilícitos de Violência nos Aeroportos ao Serviço da Aviação Civil Internacional, complementar à Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil(adotada em 24 de fevereiro de 1988, entrou em vigor em 6 de agosto de 1989).
Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Navegação Marítima de 1988(adotada em 10 de março de 1988, entrou em vigor em 1º de março de 1992).
Protocolo de 1988 para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança das Plataformas Fixas Localizadas na Plataforma Continental(adotado em 10 de março de 1988, entrou em vigor em 1º de março de 1992).
Convenção para a Marcação de Explosivos Plásticos para Fins de Detecção, de 1991(adotada em 1º de março de 1991, que entrou em vigor em 21 de junho de 1998).
Convenção de 1997 Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas à Bomba(adotada em 15 de dezembro de 1997, entrou em vigor em 23 de maio de 2001).
Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo de 1999(adotada em 9 de dezembro de 1999, entrou em vigor em 10 de abril de 2002).
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Projeto de Convenção Global sobre Terrorismo Internacional
Ao contrário de alguns outros regimes jurídicos internacionais, incluindo os que regem os direitos humanos e os conflitos armados, não existe atualmente nenhum tratado fundamental ou regime jurídico amplo para o terrorismo e o contraterrorismo. Embora o atual regime jurídico multifacetado descrito acima tenha permitido aos Estados responder às formas existentes de terrorismo, muitos acreditam que ele seria ainda mais fortalecido através da adoção de um tratado multilateral, universalmente aceito. Certamente, chegar a um acordo universal sobre como definir o terrorismo, que seria parte integrante do texto final adotado, poderia ajudar a garantir maior coesão internacional, consistência e certeza na abordagem, com benefícios associados ao Estado de Direito. Como observou o Painel de Alto Nível do Secretário-Geral das Nações Unidas em 2004:
As normas que regem o uso da força por agentes não-estatais não têm acompanhado as dos Estados ... As Nações Unidas devem alcançar o mesmo grau de força normativa em relação ao uso da força por agentes não-estatais que em relação ao uso da força pelo Estado. A falta de acordo sobre uma definição clara e conhecida enfraquece a postura normativa e moral contra o terrorismo e tem manchado a imagem das Nações Unidas. (Relatório da Assembleia Geral A/59/565, para. 159).
Uma tentativa precoce de chegar a um acordo sobre uma definição universal de terrorismo no contexto de um tratado internacional foi a Convenção para Prevenção e Punição do Terrorismo de 1937, que buscava definir o terrorismo transfronteiriço como um crime internacional. O artigo 1º definiu atos de terrorismo como "atos criminosos dirigidos contra um Estado e destinados ou calculados para criar um estado de terror na mente de determinadas pessoas ou de um grupo de pessoas ou do público em geral", tais como ataques contra funcionários públicos e a destruição de instalações públicas. A Convenção exigia que os Estados signatários promulgassem leis que tornassem tais atos delitos extraditáveis no caso de um de seus nacionais cometer um ato de terror em um país estrangeiro. A Convenção - assim como o tratado paralelo que visava criar um tribunal internacional para julgar os terroristas acusados, a Convenção para a Criação de um Tribunal Penal Internacional de 1937 - nunca entrou em vigor, porém, em parte devido a discordâncias quanto aos artigos sobre extradição, o que impediu a sua ratificação.
Em 2000, a Índia distribuiu informalmente ao Comitê Ad Hoc sobre Terrorismo Internacional uma minuta de tratado para uma convenção abrangente (relatório C.6/55/L.2, Anexo II). Desde então, os Estados-Membros têm negociado o texto do Projeto de Convenção Global sobre Terrorismo Internacional (Convenção Global). Esta visa complementar a estrutura existente de instrumentos universais contra o terrorismo e se basearia nos princípios orientadores principais existentes. Estes incluem o seguinte:
- A importância da criminalização dos delitos terroristas, tornando-os puníveis por lei e exigindo a acusação ou extradição dos supostos autores;
- A necessidade de eliminar legislação que estabeleça exceções a tal criminalização por motivos políticos, filosóficos, ideológicos, raciais, étnicos, religiosos ou similares;
- Um forte apelo aos Estados Membros para que tomem medidas para prevenir atos terroristas; e
- Uma ênfase na necessidade de os Estados-Membros cooperarem, trocarem informações e prestarem uns aos outros a maior medida de assistência policial e judiciária na prevenção, investigação e repressão de atos terroristas.
O valor do Projeto de Convenção Integral também é reconhecido pela Estratégia Global Antiterrorista das Nações Unidas, que estimula os Estados "a se tornarem partes, sem demora, das convenções e protocolos internacionais existentes contra o terrorismo, e a implementá-los, e a fazerem todos os esforços para chegar a um acordo e concluir uma convenção ampla sobre o terrorismo internacional". (Relatório da Assembleia Geral A/70/674, preâmbulo, para. 2(a)).
Em termos de sua relação com os instrumentos universais existentes, o Projeto de Convenção Global seria um guarda-chuva sobre esses outros tratados, mas preencheria lacunas, sobretudo em relação à definição de delitos terroristas, tanto os elementos materiais quanto os mentais. Ela não substituiria os instrumentos universais nem os tornaria redundantes. Além disso, alguns comentaristas sugerem ou preveem que a nova Convenção deva ou venha a prevalecer como lex specialis sobre outros instrumentos contra o terrorismo, inclusive no caso de qualquer conflito normativo ou definitivo entre eles. Certamente, isso poderia ser especialmente benéfico em relação a vários tratados regionais, que podem ter definições mais ambíguas, às vezes excessivamente amplas, de terrorismo, com o potencial de minar em vez de promover e fortalecer o Estado de Direito nesses contextos. A relação entre os instrumentos universais existentes contra o terrorismo e uma convenção global provavelmente será menos problemática, uma vez que os primeiros têm um escopo relativamente estreito devido ao seu foco em manifestações físicas particulares de atividade terrorista.
Isto, por sua vez, tem o potencial de trazer mais clareza às definições nacionais de terrorismo e, portanto, aumentar a segurança do Estado de Direito nos sistemas nacionais de justiça criminal, consistente com o princípio da legalidade, conforme previsto no artigo 15 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ICCPR), que exige que qualquer delito criminal e sua punição relacionada seja previsível e acessível. A legislação antiterrorista nacional de formulação ambígua tem sido, e continua sendo, motivo de grande preocupação para muitos, incluindo o Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas (CCPR/C/RUS/CO/6, para. 7 e para. 26), bem como o Relator Especial para a promoção e proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais na luta contra o terrorismo. Algumas das principais preocupações são capturadas nas observações a seguir que, embora feitas em relação a um Estado, são de significado mais amplo:
O crime de colaboração [com organizações terroristas] vagamente definido corre o risco de ser estendido para incluir comportamentos que não se relacionam com qualquer tipo de atividade violenta e a indefinição de certas disposições sobre crimes terroristas no ... Código Penal traz consigo o risco de uma "inclinação escorregadia", ou seja, o alargamento gradual da noção de terrorismo a atos que não correspondem, e não têm conexão suficiente, atos de violência grave contra membros da população em geral. (Assembleia Geral, Relatório do Conselho de Direitos Humanos A/HRC/10/3/Add.2, paras. 9 e 52).
Em termos de progresso na redação, muito tem sido feito desde o início das negociações, com a maior parte do texto do Projeto de Convenção agora tendo sido acordado. O que permanece indefinido, entretanto, é chegar a um acordo final sobre uma definição de terrorismo devido à discordância em relação a exceções a processos, tais como atos perpetrados durante guerras de libertação, como desenvolvido abaixo. Por representar a pedra angular do texto do tratado e ser um de seus principais objetivos, ele não pode ser finalizado e adotado sem acordo sobre isso. Dito isto, chegou-se a um consenso sobre uma série de elementos-chave associados, a saber, que a definição deve abranger atos criminosos graves (cujos principais exemplos são aqueles encontrados nos instrumentos universais existentes) contra civis com o objetivo de intimidar uma população ou parte dela, ou obrigar um governo nacional ou organização internacional a fazer ou se abster de algum ato; independentemente de qualquer motivo político, ideológico ou religioso por trás dele. (Ver Decisão Interlocutória, 2011, para. 85; Resolução da Assembleia Geral 49/60).
Rascunho do texto global da Convenção*A versão mais recente do artigo 2 da minuta da Convenção Global das Nações Unidas que rege os atos criminosos diz o seguinte: 1. Qualquer pessoa comete um delito na acepção da presente Convenção se essa pessoa, por qualquer meio, de forma ilegal e intencional, causar: (a) Morte ou lesão corporal grave a qualquer pessoa; ou (b) Danos graves à propriedade pública ou privada, incluindo um local de uso público, uma instalação estatal ou governamental, um sistema de transporte público, uma instalação de infra-estrutura ou ao meio ambiente; ou (c) Danos a bens, locais, instalações ou sistemas referidos no parágrafo 1 (b) do presente artigo que resultem ou possam resultar em prejuízos econômicos importantes; Quando o propósito da conduta, por sua natureza ou contexto, for intimidar uma população, ou obrigar um Governo ou uma organização internacional a fazer ou a abster-se de fazer qualquer ato. * Nações Unidas, Assembleia Geral (2005). Carta datada de 3 de agosto de 2005 do Presidente do Sexto Comitê endereçada ao Presidente da Assembleia Geral. 12 de agosto. A/59/894. Anexo II Projeto de Convenção Global contra o Terrorismo Internacional, p. 9. |
Posição atual (em junho de 2018)
Embora muito progresso nas negociações e na redação tenha sido feito, uma série de obstáculos significativos permanecem, que precisam ser superados com sucesso se o Projeto de Convenção Global for adotado como um texto de tratado. Os obstáculos primários restantes referem-se a quaisquer exceções permitidas ao escopo da Convenção.
Um obstáculo restante é como definir terrorismo e delitos terroristas, particularmente no que diz respeito à autodeterminação, bem como os de lutas e grupos. Uma tensão primária aqui tem sido entre esses Estados e outros atores, que desejam que o Projeto de Convenção seja abrangente em seu alcance sem exceções, mesmo para aqueles envolvidos em lutas armadas de autodeterminação; e aqueles Estados e entidades que não consideram essas pessoas e grupos, quando engajados naquilo que esses Estados consideram lutas legítimas de autodeterminação, como terroristas.
Outro ponto delicado tem sido tentar chegar a um acordo sobre o escopo da Convenção, no que diz respeito às atividades das Forças Armadas Estaduais quando engajadas no combate a atores não estatais envolvidos em lutas armadas de autodeterminação, bem como as das Forças Armadas Estaduais. Uma preocupação especial neste caso tem sido assegurar que qualquer definição de terrorismo desenvolvida para fins de justiça criminal não confunda o regime existente aplicável a situações de conflito armado ou outras situações quando o direito humanitário internacional se aplica, especialmente porque este regime tem disposições claras que tratam de meios e métodos de guerra terroristas. Questões relativas ao chamado patrocínio estatal do terrorismo são uma fonte de controvérsia não falada, mas persistente.
Em 2011, o impasse em chegar a um acordo sobre uma definição global de terrorismo e, portanto, sobre todo o texto do tratado, devido à contínua discordância em relação a questões polêmicas, levou o Sexto Comitê da Assembleia Geral a suspender efetivamente as negociações do tratado até 2013, quando o Comitê Ad Hoc voltou a se reunir, mas mais uma vez sem fazer progressos tangíveis para chegar a um acordo, sem o qual uma conferência internacional para finalizar o texto não pode ser agendada. O Comitê Ad Hoc trabalha na base de que nada está acordado até que tudo esteja acordado.
Desde então, não houve mais sessões de trabalho do Comitê Ad Hoc (2014-2017) sobre o texto preliminar, embora os trabalhos continuem no âmbito de um grupo de trabalho do Sexto Comitê da Assembleia Geral. Em sua resolução de 2016 sobre o assunto (71/151), a Assembleia Geral recomendou mais uma vez a criação de um grupo de trabalho com o objetivo de finalizar o texto do projeto de Convenção Global, incentivando todos os Estados-Membros a redobrar esforços para resolver quaisquer questões pendentes. Até o momento, o acordo permanece indefinido.
Princípios e mecanismos que sustentam os instrumentos universais de combate ao terrorismo
Uma característica importante e notável dos instrumentos universais é que eles se baseiam em princípios legais centrais comuns e mecanismos relacionados que visam facilitar a cooperação internacional.
Em especial, estes princípios orientam a assistência jurídica mútua, extradição, transferência de presos, transferência de processos em matéria penal, cooperação internacional para fins de confisco de produtos do crime e recuperação de bens, etc. Os mecanismos relacionados, embora essencialmente regidos pelo direito interno, são apoiados por acordos ou arranjos regionais ou internacionais, incluindo os instrumentos universais contra o terrorismo, a Convenção contra o Crime Organizado Transnacional de 2000 e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção de 2003. Todos esses mecanismos estão evoluindo rapidamente para acompanhar o ritmo das novas tecnologias. Para que esses princípios e mecanismos sejam eficazes na prática, é importante que eles sejam totalmente incorporados e implementados dentro dos sistemas jurídicos nacionais.
Obrigação de extraditar ou processar
O princípio do aut dedere, aut judicare, também conhecido como extradição ou acusação, é uma obrigação expressa nos instrumentos universais contra o terrorismo e está implícito na Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança (paras). 2(e) e 3(d)). (Ver também Resolução 1456 (2003) do Conselho de Segurança da ONU, para. 3; 1566 (2004), para. 2). O princípio expressa o objetivo comum dos Estados no combate às formas graves de crime e estabelece as alternativas para o Estado requerido sempre que for solicitada a extradição de um indivíduo presente em seu território: após investigação, um Estado deve entregar o interessado ao Estado requerente ou processar e julgar o caso em si (conforme apropriado sobre os fatos e provas, e de acordo com a legislação e procedimentos nacionais). O Estado requerido também deve cumprir com suas próprias obrigações de dupla incriminação/tratado de extradição, para as quais - a menos que haja um acordo para basear a extradição apenas em um caso prima facie, como o mandado de prisão da União Europeia - a investigação do Estado requerido precisará solicitar provas do Estado, cartas rogatórias, etc.]. Um princípio fundamental e norteador aqui é que, ao determinar se deve ou não processar ou extraditar pessoas suspeitas de terem cometido crimes terroristas, qualquer investigação preliminar, decisões e procedimentos empreendidos pelo Estado requerido deve ser de boa fé.
O princípio de "extraditar ou processar" geralmente exige que os Estados envolvidos façam valer a sua jurisdição, o que pode ser feito de várias maneiras, tais como: o princípio da jurisdição territorial, seja ordinária ou estendida, notadamente para navios de bandeira e aeronaves registradas no Estado; e o princípio da nacionalidade, em particular a nacionalidade ativa, estabelecendo a nacionalidade para fins de extensão da jurisdição do Estado aos suspeitos de cometer a infração. Há também a nacionalidade passiva, pela qual o Estado do qual a vítima é nacional tem jurisdição para processar o infrator. Além disso, algumas convenções permitem que os Estados criem jurisdição opcional sobre um suposto infrator que seja residente habitual desse Estado ou se a ofensa envolver os interesses desse Estado.
Os instrumentos universais proporcionam um quadro jurídico claro para a perseguição e punição de terroristas, embora com algumas limitações que também podem servir de salvaguarda. Por exemplo, devido à existência de discricionariedade processual como uma prerrogativa do Estado, um Estado pode recusar um pedido de extradição ou podem existir reclamações concorrentes à jurisdição. Como o caso do bombardeio Lockerbie demonstrou em 2000 (discutido mais adiante no Módulo), o sistema também não é imune à politização.
Há alguns desafios comuns que podem surgir na prática em relação a este princípio de acusação ou extradição. Na maioria dos casos, por exemplo, um Estado que decide processar em vez de extraditar não costuma ter todas as provas necessárias à sua disposição, uma vez que o crime foi cometido fora de seu território. Esta é uma das razões pelas quais pode ser quase impossível para um Estado implementar plenamente esta parte da obrigação do tratado, particularmente na ausência de canais de assistência jurídica mútua com outros Estados partes. Dificuldades políticas podem surgir em outras circunstâncias, por exemplo, o Estado que tenha visto seu pedido de extradição rejeitado com base em fundamentos de direitos humanos pode não estar disposto a contribuir (transmitindo provas, enviando testemunhas, etc.) para a acusação que está ocorrendo no Estado que rejeitou. Apesar desses obstáculos, o princípio do aut dedere aut judicare constitui a pedra angular dos instrumentos universais contra o terrorismo, inclusive como mecanismo judicial fundamental para incentivar a cooperação internacional.
Extradição
Extradição é o procedimento pelo qual um Estado soberano, denominado "Estado requerido", concorda em entregar um indivíduo a outro Estado soberano, denominado "Estado solicitante", para ser processado ou, se essa pessoa já tiver sido julgada e condenada, para a execução da sentença.
Sob a exigência da dupla incriminação, a extradição só é possível quando o ato for punível nos termos da lei do Estado requerido e do Estado requerente. O nome do crime e os elementos que o tornam criminoso não precisam ser exatamente os mesmos, desde que o suspeito possa ser punido pelo ato em ambos os Estados. Por essa razão, a criminalização de atos terroristas definidos e sua incorporação ao direito penal nacional é um elemento central dos instrumentos universais relevantes, a fim de facilitar essa cooperação internacional.
Como foi observado acima, quando uma pessoa acusada de ter cometido um crime terrorista está presente no território de um Estado parte e as autoridades desse Estado parte, após investigação, estão convencidas de que as circunstâncias o justificam, esse Estado deve, de acordo com sua lei, levar a pessoa sob custódia (caso ainda não o tenha feito) ou tomar outras medidas necessárias para permitir a instauração de qualquer processo criminal ou de extradição. Isso deve ser feito independentemente de o crime ter sido cometido em seu território e de o Estado ter recebido um pedido de prisão provisória na pendência de um pedido formal de extradição. Os instrumentos universais contra o terrorismo não tornam obrigatória a extradição do infrator, mas a definem como um possível curso de ação. A obrigação de submeter o indivíduo a processo judicial depende, portanto, da decisão de não extraditar.
As tendências recentes dos tratados de extradição têm se concentrado em flexibilizar a aplicação rigorosa de certos motivos de recusa de pedidos de extradição. Além disso, o princípio do reconhecimento mútuo é cada vez mais percebido como um meio de melhorar a cooperação judiciária entre países com sistemas jurídicos diferentes e de substituir procedimentos pesados por procedimentos rápidos que reconheçam a integridade de outros sistemas jurídicos. Isto pode assumir várias formas, como acordos bilaterais entre Estados, ou ilustrado regionalmente pelo mandado de prisão europeu.
Há uma série de circunstâncias em que a extradição para um Estado requerente pode não ser possível ou provável, tais como quando o suposto delito se enquadra na categoria de crime político, ou seja, de ser perpetrado como parte de uma revolta política. (Ver, por exemplo, In re Castioni, 1890). Dificuldades também podem surgir quando, por exemplo, o suspeito, se condenado, poderia enfrentar a pena de morte contrária, por exemplo, à Convenção Européia de Direitos Humanos se o Estado de envio for uma Parte Contratante, ou quando existe um risco significativo de que a pessoa possa ser submetida a um tratamento proibido como a tortura, ou teria um julgamento injusto devido ao risco de confiança em provas obtidas através da tortura, ou com a consequência de que a extradição também seria contrária ao princípio de não-repulsão (Caso de Osman v. Reino Unido, 1998). Em algumas circunstâncias, tais obstáculos podem ser superados, por exemplo, através de acordo diplomático ou garantias de que a pessoa não enfrentaria a pena de morte se condenada ou seria submetida a maus-tratos como tortura (ver outros Módulos 3 e 9).
Assistência Jurídica Mútua
Com a globalização do crime, muitas vezes de natureza transnacional, as autoridades nacionais necessitam cada vez mais da assistência de autoridades de outros países para o sucesso da investigação, da acusação e da punição dos malfeitores, em particular daqueles que cometeram delitos terroristas internacionais, muitas vezes de natureza transnacional. Essa necessidade está refletida no texto e nas obrigações conexas da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança. Por exemplo, podem existir provas relevantes em várias jurisdições. Também pode ser que um Estado esteja numa posição mais forte para processar suspeitos de terrorismo em comparação com outro (por exemplo, devido à presença de provas e testemunhas), aumentando assim a probabilidade de uma acusação bem sucedida.
Para alcançar esse objetivo, os Estados mais comumente fazem uso de tratados bilaterais e multilaterais de assistência jurídica mútua em matéria penal, além dos mecanismos de cooperação informal existentes. Esses instrumentos auxiliam o trabalho dos funcionários da justiça criminal de diversas formas. Por exemplo, possibilitam às autoridades a obtenção de provas no exterior, por meio de um procedimento admissível em seu direito interno, a fim de citar testemunhas, localizar pessoas, assegurar a produção de documentos e outros itens probatórios e emitir mandados de prisão e intimações.
As infracções definidas nos instrumentos universais contra o terrorismo não podem, para efeitos de assistência jurídica mútua, ser normalmente consideradas como infrações políticas, como infrações relacionadas com infrações políticas ou como infrações inspiradas por motivos políticos, embora alguns instrumentos regionais antiterrorismo continuem a manter a exceção. Assim, um pedido de assistência mútua baseado em qualquer dessas ofensas não pode ser recusado apenas por tais motivos.
Seguinte: Principais crimes internacionais
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