Este módulo é um recurso para professores
Mecanismos de deteção: auditorias e denúncias
A corrupção pode ser detetada através de uma variedade de métodos, sendo os mais comuns as auditorias (internas e externas) e as denúncias (por cidadãos, jornalistas, denunciantes e autodenúncias). Os pontos fortes e fracos destes métodos são discutidos nos próximos parágrafos. Quando relevante, será dado destaque à utilização de novas tecnologias na deteção da corrupção, incluindo tecnologia «blockchain», aplicações de «smartphones» e plataformas web de dados abertos. Dada a importância dos denunciantes, um segmento do texto será dedicado às abordagens que encorajam a denúncia. Existem outros métodos para a deteção da corrupção, como as declarações de bens e de interesses e a realização de questionários ou inquéritos; no entanto, dada a sua natureza introdutória, este Módulo concentra-se apenas nos métodos fundamentais das auditorias e denúncias.
Auditorias: tradicional e «blockchain»
Um importante método para a deteção da corrupção em organizações dos setores público e privado é o processo de auditoria. Uma definição simples de auditoria, fornecida pelo Dicionário Merriam-Webster, é a seguinte: “investigação formal das contas ou da situação financeira de uma organização ou indivíduo”, bem como um “exame e revisão metódicos”. As auditorias podem ser internas, o que significa que são levadas a cabo pela própria organização, ou externas, o que significa que são conduzidas por entidades independentes externas.
As auditorias internas e externas servem diferentes propósitos. As auditorias internas analisam itens como a eficácia das medidas de salvaguarda da organização contra a fraude e a corrupção, enquanto as auditorias externas normalmente se concentram na análise de relatórios financeiros da organização e na questão de saber se a mesma cumpriu todas as leis e regulamentos em vigor. As auditorias internas conferem à administração de uma organização uma ideia de como as políticas e procedimentos estão a funcionar, enquanto as auditorias externas transmitem uma visão mais ampla e são públicas. As auditorias são um exemplo de mecanismos de gestão da integridade, os quais são discutidos de forma mais detalhada no Módulo 11 e o Módulo 13 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Anticorrupção.
Tanto as auditorias internas, como as externas podem desempenhar um papel substancial na deteção da corrupção (Jeppesen, 2018). Na África do Sul, por exemplo, as auditorias são legalmente requeridas para se denunciar qualquer atividade suspeita (UNODC, 2015). Em muitos países, o papel de auditor externo de instituições publicas é atribuído a um órgão governamental especializado, como a instituição suprema de auditoria ou um gabinete nacional de auditoria. Tais órgãos especializados desempenham um importante papel no controlo da despesa pública e em garantir a prestação de contas no setor público. Nesse sentido, deve garantir-se a sua independência na prossecução eficaz das suas funções de supervisão. Um dos mais antigos exemplos de órgãos de supervisão é a Intervenção Geral da Administração do Estado (IGAE) de Espanha, estabelecida em 1874. A IGAE é responsável pela monitorização, controlo financeiro e auditoria de todas as atividades do setor público económico e financeiro espanhol. A mesmo assegura que toda a despesa pública respeita o princípio da legalidade, eficiência e eficácia. Além disso, garante a transparência da despesa pública ao disponibilizar informações ao público. No Brasil, por exemplo, o Governo Federal estabeleceu a Controladoria Geral da União (CGU), em 2003. Não muito tempo após a sua criação, a CGU estabeleceu um programa para combater a corrupção nos municípios através de auditorias aleatórias. Os municípios a serem auditados são escolhidos aleatoriamente através de uma lotaria pública. A CGU recolhe informação sobre os fundos federais recebidos pelo município selecionado e depois emite ordens aleatórias de auditoria a vários projetos nos quais esses fundos foram utilizados. Um estudo de Avis, Ferraz e Finan (2018) revelou que a corrupção é oito por cento menor nos municípios do Brasil que já foram sujeitos a uma auditoria.
A deteção da corrupção através de auditorias tem o potencial de ser ainda mais eficaz com o desenvolvimento de novas tecnologias. Uma possibilidade é a utilização da tecnologia «blockchain». O «blockchain» é, essencialmente, um livro digital composto por registos chamados “blocos”. Cada bloco possui informação sobre uma transação e um carimbo de data que não pode ser modificado. Atualmente, muitas empresas e governos têm os seus próprios sistemas de documentação de transações e fornecem essas informações aos auditores. No entanto, com o «blockchain», as informações são armazenadas de forma descentralizada e as auditorias não têm de passar tanto tempo a confirmar, externamente, os registos. Este artigo e esta apresentação de Powerpoint explicam como se utiliza a «blockchain». Esta tecnologia tem conduzido a uma nova auditoria online contínua, que deverá também auxiliar na deteção e combate à corrupção. Em 2018, a empresa «Auditchain», sediada na Suíça, produziu um «White Paper» explicando como é que um tal sistema pode ser implementado. Enquanto as auditorias regulares são “retrospetivas”, um protocolo «blockchain» torna-se uma auditoria contínua em tempo real e o seu grau de fiabilidade excede, em muito, as auditorias tradicionais.
Deve notar-se, porém, que mesmo políticas e sistemas de auditoria bem desenhados podem falhar quando se deparam com cenários de corrupção organizacional. O escândalo de corrupção da Siemens é um exemplo. Neste caso, a Siemens aparentava fazer negócios seguindo os mais altos padrões éticos e jurídicos. A empresa possuía várias normas e códigos de conduta anticorrupção desde 1991 (Vernard, 2018). No entanto, em 2006, depois de uma investigação policial, descobriu-se que a Siemens se serviu de subornos e da corrupção para benefícios comerciais. Em 2008, a empresa foi declarada culpada de suborno e de outras condutas corruptas em negócios internacionais e pagou 1.6 biliões a autoridades americanas e europeias após a celebração de um acordo (Lichblau e Dougherty, 2008). Significativas reformas foram levadas a cabo na Siemens depois deste caso de corrupção. Um terceiro, que foi selecionado como novo CEO da Siemens, reestruturou muitos aspetos da empresa, incluindo a sua estrutura e cultura empresarial. Mais informações sobre as lições aprendidas com o caso da Siemens estão disponíveis nesta reportagem.
Autodenúncia
Outro mecanismo de deteção da corrupção é a autodenúncia. Alguns Estados têm leis e incentivos para encorajar os indivíduos a denunciarem atos de corrupção nos quais participaram. Este processo, conhecido como autodenúncia, está normalmente associado a entidades do setor privado, mas é aplicável à corrupção em qualquer organização. As sanções pela prática de atos de corrupção podem ser severas e, por isso, a atenuação da pena é um incentivo comum para estimular a autodenúncia. Note-se que, neste sentido, o artigo 37.º da UNCAC incumbe os Estados de encorajar as pessoas que participem ou tenham participado em atos corruptos a autodenunciarem-se, incluindo pela via da redução da pena ou mesmo, em certos casos, concessão de imunidades. O artigo 39.º encoraja o setor privado a denunciar a corrupção e cooperar com as autoridades nas investigações de atos corruptos. Discussões adicionais sobre autodenúncia no setor privado podem ser encontradas no Guia Prático sobre Programas de Ética Anticorrupção e Compliance Empresarial da UNODC, bem como neste Paper B20 (capítulo 5) ou neste relatório WEF (parte 1).
Um dos desafios associados ao tratamento da corrupção através da autodenúncia é a descoberta do equilíbrio entre os benefícios para a investigação que surgem da cooperação e a acusação de pessoas que cometem atos corruptos. Embora não exista um dever jurídico geral de divulgar atividades corruptas em muitos países, algumas leis em matérias específicas, como valores mobiliários e direito societário, podem exigir a autodenúncia. O Foreign Corrupt Practice Act (FPCA) norte-americano, que sanciona empresas registadas nos EUA pelas suas atividades no estrangeiro, pode ser violado por não se proceder à autodenúncia de atos corruptos envolvendo livros e registos financeiros. De facto, muitos países têm provisões legais para a atenuação de penas como um incentivo à autodenúncia. No Reino Unido, a autodenúncia pode evitar processos criminais e substituir penas por multas. Nos Estados Unidos, os magistrados do Ministério Público são mais indulgentes nas suas recomendações de acusação e nos pedidos de penalização dos réus se estes se autodenunciarem. Na Austrália, a colaboração com as autoridades é um fator a ter em conta para a prolação de sentenças mais brandas. Na China, existe uma provisão expressa que determina que “haverá redução ou isenção da pena aplicável no caso em que uma pessoa divulgue voluntariamente uma conduta que possa constituir suborno” de funcionário público estrangeiro ou, em geral, suborno doméstico (Turnill e outros, 2012).
Denúncias de cidadãos
Muitas vezes, os membros do público são os primeiros a testemunhar ou a sofrer atos de corrupção, principalmente na área dos serviços públicos. Para ajudar a expor a corrupção, os membros do público podem ser fundamentais na denúncia de atos corruptos através dos canais normais de denúncia do crime, ao nível nacional ou municipal, como é o caso da polícia. Para encorajar os cidadãos a denunciar a corrupção, muitos governos desenvolveram formas mais diretas para o fazer. Por exemplo, órgãos especializados anticorrupção podem estabelecer canais de denúncia especialmente dedicados a crimes de corrupção. Os governos são incumbidos, pelo art. 13.º da UNCAC, de informar o público da existência de tais órgãos anticorrupção e do modo como podem denunciar atos de corrupção, mormente de forma anónima. A informação sobre os órgãos anticorrupção de todo o mundo, organizada por países, está disponível no website da UNODC.
Além dos órgãos especializados anticorrupção, as novas tecnologias desempenham um papel cada vez mais fundamental na facilitação de denúncias de corrupção por parte de cidadãos. Por exemplo, em muitos países, websites e aplicações para «smartphones» permitem que os cidadãos denunciem incidentes de corrupção facilmente. Talvez o caso mais popular seja o I Paid A Bribe na Índia, o qual registou mais de 187.000 denúncias singulares por cidadãos e mais de 15 milhões de visitas até agosto de 2019. O seu mapa interativo permite aos visitantes do website monitorizar em que cidades e setores da Índia a corrupção prolifera, bem como os montantes dos subornos pagos. Uma aplicação de telemóvel de indicadores de desempenho foi desenvolvida na província de Quang Tri, no Vietname. A mesma permite aos cidadãos pontuarem o desempenho da administração dos serviços públicos e denunciarem eventuais pedidos de pagamento de subornos. Novos dados são divulgados a cada trimestre e os meios de comunicação social locais discutem os resultados de forma regular. Em pouco mais de um ano, as denúncias de suborno diminuíram significativamente. Para mais informações, consulte o estudo de caso Vietnam: the M-Score. Na Papua-Nova Guiné, um programa chamado Telemóveis Contra a Corrupção foi introduzido em 2014 pelo Ministério das Finanças. O programa permitia aos membros do público denunciarem a corrupção, de forma anónima, através de uma mensagem de texto. Para uma discussão mais aprofundada sobre denúncias de cidadãos, mormente recorrendo a órgãos anticorrupção e a tecnologia, vide o Módulo 10 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Anticorrupção. Para aprender mais sobre órgãos anticorrupção, vide o Módulo 13 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Anticorrupção. As formas como os órgãos anticorrupção, a polícia e as organizações privadas devem tratar as denúncias feitas por cidadãos de atos de corrupção são discutidas abaixo.
Denúncias de jornalistas e dos meios de comunicação social
O jornalismo e os meios de comunicação social desempenham um papel fundamental na denúncia, exposição e travagem da corrupção. As denúncias sobre a corrupção estão a “dar um contributo valioso para a melhoria da sociedade” e, em particular, o jornalismo de investigação “detém o potencial de funcionar como os olhos e ouvidos dos cidadãos” (UNODC, 2014, pp. 2, 6). A denúncia pelos meios de comunicação social pode ser um meio de deteção da corrupção que leva as organizações e órgãos policiais a dar início a investigações (ou a investigações adicionais) sobre alegações de corrupção. As denúncias de corrupção nos meios de comunicação social também podem ser utilizadas para a recolha de mais informações e para a avaliação dos casos em que a corrupção foi detetada e requer investigação adicional. Um exemplo amplamente divulgado é o do caso Mossack Fonseca Papers, o qual é vulgarmente conhecido como o caso Panama Papers (este caso é discutido com maior detalhe no Módulo 10 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Anticorrupção).
Para que os meios de comunicação social e o jornalismo possam desempenhar um papel eficaz na deteção da corrupção, é necessário que os mesmos sejam livres, independentes e responsáveis. As leis de acesso à informação são ferramentas úteis que os jornalistas e os meios de comunicação social podem utilizar para detetar a corrupção. Além disso, devem existir quadros legislativos que protejam jornalistas e as suas fontes de ações judiciais infundadas, da recriminação e da vitimização. No extremo oposto da escala, já foram mortos jornalistas pelo seu papel na exposição da corrupção (OCDE, 2018; vide ainda a campanha para proteger jornalistas da TI). A denúncia de corrupção pelos meios de comunicação social apenas poderá ter impacto se o público confiar nos mesmos e no seu trabalho. Assim, se os meios de comunicação social desempenham um papel na exposição da corrupção e em manter a sociedade informada, devem ser tomadas medidas para garantir que as suas denúncias são feitas de acordo com standards profissionais e éticos elevados. Tais medidas podem incluir o estabelecimento de códigos de conduta para jornalistas ou a criação de órgãos autorregulados e independentes para o setor dos média. Para uma discussão detalhada sobre denúncias seguras e responsáveis de corrupção pelos meios de comunicação social, vide a publicação da UNODC, de 2014, intitulada Denúncias de Corrupção: Ferramentas para Governos e Jornalistas. Estas e outras questões são discutidas igualmente no Módulo 10 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Anticorrupção e no Módulo 10 da Série de Módulos Universitários da Educação para a Justiça («E4J») sobre Integridade e Ética.
Whistle-blowing (Denuncia)
Uma vez que a corrupção pode beneficiar os indivíduos diretamente envolvidos e considerando a existência de uma pluralidade de meios para a ocultar dentro das organizações, alguns casos de corrupção só podem ser detetados se algum envolvido os denunciar. Este tipo de atividade é designado como “denúncia” («whistle-blowing»), porque o denunciante envia um alerta sobre a conduta corrupta, na esperança de que a mesma seja interrompida pelas autoridades. Normalmente, o denunciante reporta o ato a um gestor, executivo ou membro do conselho de administração. Algumas entidades têm protocolos estabelecidos para a denúncia. Se tal não se revelar bem-sucedido, os denunciantes podem levantar a questão junto de entidades regulatórias externas ou órgãos competentes de aplicação da lei, ou podem escolher expor a questão publicamente, contactando os meios de comunicação social.
Até à data, a definição académica para «whistle-blowing» mais utilizada é a de Near e Miceli (1985), os quais definem esta prática como “a divulgação pelos membros (atuais ou antigos) de uma organização de práticas ilegais, imorais ou ilegítimas realizadas sob o controlo dos seus empregadores a pessoas ou organizações que possam efetuar ações”. Ao mesmo tempo, uma revisão da legislação relevante em todo o mundo (vide aqui uma análise global recente) revela que a prática do whistle-blowing é definida de forma diferente entre jurisdições. De facto, o termo não é facilmente traduzível para outras línguas (uma lista provisória do termo em outras línguas pode ser encontrada aqui). Por essa razão, a UNCAC utiliza o termo “pessoas que dão informações”.
Deve notar-se que o «whistle-blowing» não se limita à denúncia da corrupção, mas cobre igualmente a denúncia de um conjunto de maus comportamentos, atos ilegais, assédio, infrações e riscos para a vida, a saúde e o ambiente. Com cada vez mais países a adotar legislação de proteção de denunciantes, o debate internacional sobre boas práticas e standards está a aumentar. Neste sentido, em 2019, o G20 adotou os Princípios de Alto Nível para uma Proteção Eficaz dos Denunciantes. Para uma discussão em torno de diferentes abordagens de proteção de denunciantes, vide o Guia de Recursos sobre Boas Práticas para a Proteção de Denunciantes (UNODC, 2015).
Denúncia («Whistle-blowing») versus fuga de informações («Leaking»)
Além da falta de acordo quanto à definição de “denunciante” («whistle-blowers»), existe alguma confusão no momento de distinguir esta noção de outros termos. Em inglês, por exemplo, não é clara a distinção entre um denunciante e um “bufo” ou “vazador” («leaker») (Savage, 2018). Apesar deste último não ser um termo jurídico, ele tem sido amplamente utilizado pelos média. Notavelmente, alguns dos casos mais conhecidos têm sido descritos simultaneamente como “vazamentos” e denúncias. São exemplos: a divulgação de documentos de Chelsea Manning ao Wikileaks, o Football Leaks de Rui Pinto e os Mossack Fonseca Papers. A melhor maneira de discutir a diferença entre ambos os conceitos é a seguinte:
- Foi identificado algum dano à sociedade? As denúncias reportam-se aos casos em que o denunciante revela preocupações específicas quanto aos danos causados à sociedade e logra fornecer algumas provas, enquanto que a “fuga de informações” ocorre naqueles casos em que os indivíduos divulgam, de forma não autorizada, determinados documentos, sem se preocuparem especialmente com os danos causados.
- A identidade do denunciante é conhecida? O que costuma ser referido como um caso de fuga de informações pode tornar-se numa denúncia se a identidade do denunciante for conhecida. Por exemplo, os Football Leaks começaram a ser discutidos como uma denúncia quando se tornou público quem é que estava a divulgar os documentos.
- A denúncia é autorizada? À medida que um maior número de países desenvolve legislação em matéria de proteção de denunciantes, a denúncia a órgãos regulatórios ou aos meios de comunicação social torna-se autorizada sob determinadas condições. As denúncias que seguem tais procedimentos autorizados são apelidadas de «whistle-blowing», enquanto que a divulgação de informações que não seguem procedimentos autorizados são conhecidos como “fugas de informação” («leaking»). Por exemplo, nos Estados Unidos, um denunciante é alguém que tem certas proteções legais porque apresentou a denúncia às autoridades federais ou estaduais apropriadas, enquanto que um “bufo” ou “vazador” é aquele que partilha informação com uma pessoa ou organização que não está autorizada a recebê-la. Apesar de alguns “vazadores” poderem gozar de proteção legal, tal não é garantido no momento da divulgação. Os “vazadores” podem ser processados por violação de segredo e de acordos ou termos de confidencialidade ou por causarem danos.
A parte que se segue aprofunda a discussão em torno das denúncias, enfatizando algumas áreas significativas objeto de debates académicos e práticos contemporâneos, mormente as motivações e a importância das denúncias e da proteção dos denunciantes.
Seguinte: Sistemas de denúncia e proteção de denunciantes
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