Este módulo es un recurso para los catedráticos
Mecanismos de detección: auditorías y denuncias
La corrupción se puede detectar a través de diferentes métodos. Los más comunes son las auditorías (internas y externas) y denuncias (de la ciudadanía, periodistas, denunciantes o las autodenuncias). Las fortalezas y debilidades de estos métodos se discutirán en los siguientes párrafos. Cuando es pertinente, se toma en cuenta el uso de la tecnología moderna en la detección de casos de corrupción, incluyendo la tecnología de cadena de bloques ( blockchain), las aplicaciones de teléfonos inteligentes y otras plataformas web de datos abiertos. Dada la importancia de la denuncia de irregularidades, la siguiente sección se dedica a los enfoques que la fomentan. Existen otros métodos para detectar la corrupción, como la declaración de activos e intereses y las encuestas por muestreo; sin embargo, debido a su naturaleza introductoria, el presente módulo se centra en los métodos principales de auditorías y denuncias.
Auditorías: tradicionales y de cadenas de bloques (blockchain)
Un método importante utilizado para detectar la corrupción en las organizaciones del sector público y privado es el proceso de auditoría. Una definición simple de auditoría, proporcionada por el diccionario Merriam-Webster, es «una investigación formal de las cuentas o de la situación financiera de una organización o de un individuo» así como «un examen y una revisión metódicos». Las auditorías pueden ser internas, es decir, realizadas por la propia organización; o externas, lo que significa que son realizadas por una entidad externa independiente.
Las auditorías internas y externas tienen propósitos diferentes. Las auditorías internas examinan cuestiones como la eficacia de las salvaguardas de una organización contra el fraude y la corrupción, mientras que las auditorías externas usualmente se centran en los estados financieros de una organización y en si dicha organización cumplió con todas las leyes y las regulaciones pertinentes. Las auditorías internas ofrecen a los directivos de una organización un panorama general de cómo están funcionando las políticas y los procedimientos, mientras que las auditorías externas dan una visión más amplia y son, a menudo, públicas. Las auditorías son un ejemplo de los mecanismos de gestión de la integridad que se discute con más detalle en el Módulo 11 y el Módulo 13 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Integridad y Ética en relación con los sectores público y privado, respectivamente.
Tanto las auditorías internas como las externas pueden desempeñar un papel importante para detectar casos de corrupción (Jeppesen, 2018). En Sudáfrica, por ejemplo, los auditores están obligados por ley a denunciar cualquier actividad sospechosa (UNODC, 2015). En muchos países, la función de un auditor externo de las instituciones públicas se asigna a una institución gubernamental especializada, como la entidad fiscalizadora superior o la oficina nacional de auditoría. Dichos órganos especializados desempeñan un papel importante en el control del gasto público y la rendición de cuentas en el sector público. Por tanto, se les debe conceder independencia para que puedan desempeñar eficazmente sus funciones de supervisión.
Uno de los ejemplos más antiguos de estos órganos de supervisión es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), fundada en España en 1874. La IGAE se encarga de realizar el monitoreo, el control financiero y las auditorías de las actividades económicas y financieras del sector público español. Este órgano se asegura de que todo gasto público cumpla con los principios de legalidad, eficiencia y eficacia. También garantiza la transparencia de los gastos públicos, pues proporciona información contable disponible para el público.
En Brasil, por ejemplo, el Gobierno Federal estableció la Controladoria Geral da União (CGU), o la Oficina de la Contraloría General, en 2003. Poco después de su creación, la CGU estableció un programa para luchar contra la corrupción en los Gobiernos municipales a través de auditorías aleatorias. Los municipios por examinar se eligen al azar a través de un sorteo público. La CGU recopila información sobre los fondos federales recibidos por el municipio seleccionado y, posteriormente, emite órdenes para realizar auditorías de manera aleatoria para varios proyectos en los que se han utilizado esos fondos. Un estudio realizado por Avis, Ferraz y Finan (2018) encontró que la corrupción era 8 % menor en los municipios brasileños que habían sido objeto de una auditoría en el pasado.
La detección de la corrupción mediante auditorías tiene el potencial de ser incluso más efectiva con el desarrollo de las nuevas tecnologías. Una de esas posibilidades es la tecnología de cadena de bloques. La cadena de bloques es esencialmente un libro de contabilidad digital compuesto por registros llamados bloques. Cada bloque tiene información sobre una transacción y tiene una marca de tiempo que no puede ser modificada. En la actualidad, la mayoría de las empresas y Gobiernos tienen sus propios sistemas para documentar transacciones y proporcionar esta información a los auditores. Sin embargo, con la cadena de bloques, la información se almacena de forma descentralizada y los auditores no tienen que pasar tanto tiempo confirmando los registros externamente.
Este artículo y esta presentación de PowerPoint explican el uso de la cadena de bloques. Esta tecnología está dando lugar a nuevas auditorías continuas en línea, las cuales también deberían ayudar a la detección de la corrupción y a la aplicación de la ley. En 2018, la empresa suiza Auditchain elaboró un libro blanco que detalla cómo se puede implementar un sistema de este tipo. Mientras las auditorías regulares son «retrospectivas», un protocolo de cadena de bloques se convierte en una auditoría continua en tiempo real y con una fiabilidad muy superior a la de una auditoría tradicional.
Sin embargo, cabe señalar que incluso las políticas y los sistemas de auditoría bien articulados pueden fallar cuando se enfrentan a toda una organización corrupta. Un ejemplo de ello es el escándalo de corrupción de la corporación Siemens. En este caso, Siemens parecía hacer negocios siguiendo los más altos estándares éticos y legales. La corporación contaba con varias normas de lucha contra la corrupción y códigos de conducta que estaban en vigor desde 1991 (Vernard, 2018). No obstante, luego de una investigación policial en 2006, se descubrió que la corporación Siemens obtuvo beneficios comerciales por medio de sobornos y otras acciones corruptas. En 2008, la corporación Siemens se declaró culpable por cometer delitos de sobornos y otras prácticas corruptas en transacciones comerciales a nivel internacional y pagó 1.6 millones a las autoridades estadounidenses y europeas como parte de un acuerdo de conciliación (Lichblau y Dougherty, 2008). A este caso de corrupción le siguieron reformas significativas en Siemens. Una persona ajena a Siemens, quien fue elegida como el nuevo director general, reestructuró muchos aspectos de la corporación, incluyendo su estructura y cultura organizacional. Para más información sobre las lecciones aprendidas del caso Siemens, consulte este informe de prensa.
Denuncias
Otro mecanismo para detectar casos de corrupción es la denuncia. Algunos Estados tienen leyes e incentivos que alientan a las personas a denunciar los casos de corrupción en los que hayan participado, admitiendo la culpabilidad de sí mismas en un caso de corrupción determinado. Este proceso, conocido como autodenuncia, suele estar asociado con entidades del sector privado, pero es aplicable a los casos de corrupción en cualquier organización. La sanción por corrupción puede ser severa y, por tanto, la mitigación de las sanciones es un incentivo común para fomentar la denuncia. En este sentido, el artículo 37 de la CNUCC requiere que los Estados alienten a los infractores a realizar una denuncia, incluso ofreciendo la reducción de sanciones o hasta inmunidad en determinados casos. El artículo 39 alienta al sector privado a denunciar la corrupción y a cooperar con las autoridades en la investigación de este delito. Para más discusiones sobre la autodenuncia en el sector privado, consulte el Programa anticorrupción de ética y cumplimiento para las empresas: Guía práctica de la UNODC, este documento del B20 (capítulo 5) y este reporte del FEM (parte 1).
Uno de los retos de abordar la corrupción a través de la denuncia radica en encontrar el equilibrio entre los beneficios de la investigación que surgen de la cooperación y el enjuiciamiento de las personas que cometen actos de corrupción. Si bien en muchos países no existe una obligación legal general de revelar actos de corrupción, la legislación específica en áreas como la de los títulos valores y el derecho de las sociedades puede exigir realizar autodenuncias.
La Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (FCPA) de los Estados Unidos penaliza a las compañías registradas en dicho país por realizar actividades ilícitas en el extranjero y tipifica como delito el no efectuar denuncias de actos de corrupción que involucran libros y registros financieros. De hecho, muchos países tienen disposiciones para reducir sanciones como un incentivo para realizar autodenuncias.
En el Reino Unido, la autodenuncia puede evitar la acción penal y limitar las sanciones por multas civiles. En los Estados Unidos, por lo regular, los fiscales son más indulgentes en sus recomendaciones acerca de los cargos y las sentencias si los acusados han efectuado una autodenuncia. En Australia, la cooperación con las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley también es un factor para la imposición de una sentencia más leve. En China, existe una disposición expresa «para la reducción o exención de una sanción aplicable en caso de que una persona revele, de forma voluntaria, una conducta que pueda constituir un soborno» por parte de un funcionario público extranjero y, en términos más generales, con sobornos dentro del país (Turnill y otros, 2012).
Las denuncias de los ciudadanos
Los miembros del público suelen ser los primeros en presenciar o experimentar actos de corrupción, especialmente en el área de servicios públicos. Con el fin de ayudar a exponer la corrupción, los miembros del público pueden ser una pieza fundamental al denunciar estos actos a través de los medios convencionales de denuncias a nivel nacional o municipal, como, por ejemplo, la Policía. Para alentar a la ciudadanía a hacer estas denuncias, muchos Gobiernos han desarrollado formas más directas. Por ejemplo, los órganos especializados en la lucha contra la corrupción pueden establecer canales de denuncias dedicados a los delitos de corrupción. El artículo 13 de la CNUCC exige que los Gobiernos informen al público sobre dichos órganos y sobre cómo pueden denunciar los actos de corrupción, incluso de forma anónima. Se puede encontrar información sobre los órganos de lucha contra la corrupción en todo el mundo, organizada por países, en el sitio web de la UNODC.
Además de los órganos especializados en la lucha contra la corrupción, las nuevas tecnologías desempeñan un papel cada vez más importante para facilitar las denuncias de los ciudadanos. Por ejemplo, en muchos países, los sitios web y las aplicaciones de teléfonos inteligentes permiten que los ciudadanos denuncien los incidentes de corrupción con mayor facilidad. Quizá el ejemplo más popular es la iniciativa I Paid A Bribe en India, que ha registrado más de 187 000 denuncias individuales de ciudadanos y más de 15 millones de visitantes hasta agosto de 2019. Su mapa interactivo permite que los visitantes monitoreen en qué ciudades y sectores de la India hay más corrupción, así como los montos de los sobornos pagados.
Un programa de puntuación similar para teléfonos inteligentes se desarrolló en la provincia de Quang Tri, en Vietnam. Este programa permite que los ciudadanos califiquen el desempeño de la administración de los servicios públicos y denuncien si se les ha pedido que paguen un soborno. Cada tres meses se publican nuevos datos y los medios de comunicación locales discuten los resultados regularmente. En poco más de un año, las denuncias de soborno habían disminuido de forma significativa. Para más información, consulte el estudio de caso Vietnam: the M-Score. En Papúa Nueva Guinea, se introdujo un programa llamado Teléfonos contra la Corrupción en la Secretaría de Finanzas en 2014. El programa permite que los miembros del público denuncien la corrupción de forma anónima a través de mensajes de texto. Para mayor información sobre las denuncias de los ciudadanos, ya sea acudiendo a los organismos encargados de lucha contra la corrupción y mediante el uso de la tecnología, consulte el Módulo 10 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción. Para mayor información sobre organismos encargados de lucha contra la corrupción, consulte el Módulo 13 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción. Las formas en las que los órganos de lucha contra la corrupción, la Policía y las organizaciones privadas deben manejar las denuncias ciudadanas de corrupción se discuten a continuación.
El periodismo y las denuncias de los medios de comunicación
El periodismo y los medios de comunicación desempeñan un papel clave para informar, exponer y frenar la corrupción. Denunciar la corrupción es «hacer una contribución valiosa para mejorar la sociedad» y la investigación periodística, en particular, «tiene el potencial de funcionar como los ojos y oídos de los ciudadanos» (UNODC, 2014, págs. 2 y 6). Las denuncias de los medios de comunicación pueden ser un medio de detección de la corrupción que insten a las organizaciones y los organismos encargados de hacer cumplir la ley a realizar investigaciones (o más investigaciones) sobre las acusaciones de corrupción. Los informes de corrupción en los medios de comunicación también pueden ser utilizados para recolectar más información y evaluar los casos en los que se ha detectado la corrupción y que requieren una investigación más amplia. Un ejemplo muy divulgado es el caso Mossack Fonseca Papers, conocido comúnmente como el caso de los Papeles de Panamá (para más información sobre el tema, consulte el Módulo 10 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción).
Para que las denuncias de los medios y el periodismo desempeñen un papel eficaz en la detección de la corrupción, los medios de comunicación tienen que ser libres, independientes y responsables. Las leyes de acceso a la información son herramientas útiles que los periodistas y los medios de comunicación pueden utilizar para ayudar a detectar la corrupción. Además, deben existir marcos legislativos para proteger a los periodistas y a sus fuentes de demandas infundadas, recriminación y victimización. En el extremo de la balanza, algunos periodistas han sido asesinados por exponer casos de corrupción (OCDE, 2018; consulte también la campaña de IT para proteger a los periodistas). Las denuncias de los medios sobre la corrupción pueden causar un impacto solo si el público confía en ellos y en su trabajo. Por tanto, si los medios de comunicación han de desempeñar un papel en la exposición de la corrupción y en la información a la sociedad, también deben tomar medidas para garantizar que sus denuncias se hagan de acuerdo con altos estándares profesionales y éticos. Dichas medidas pueden incluir el establecimiento de códigos de conducta para periodistas o la creación de un organismo independiente de autorregulación para el sector mediático. Para una mayor discusión acerca de las denuncias seguras y responsables sobre la corrupción en los medios de comunicación, consulte la publicación de la UNODC de 2014 Reporting on Corruption: A Resource Tool for Governments and Journalists. Estos y otros asuntos relacionados se discuten también en el Módulo 10 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Lucha contra la Corrupción y en el Módulo 10 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre Integridad y Ética.
Denuncia de irregularidades
Debido a que la corrupción puede beneficiar a los individuos directamente involucrados y a que existe una variedad de maneras de encubrir la corrupción dentro de las organizaciones, algunos de estos casos solo pueden ser detectados si algún miembro de la organización la denuncia. Este tipo de denuncia se llama frecuentemente «denuncia de irregularidades» (en inglés, whistleblowing) porque el denunciante o informante envía una alerta sobre la actividad, con la esperanza de que las autoridades logren detenerla. Por lo general, el denunciante informa sobre el acto a un gerente interno, ejecutivo o miembro de la junta directiva apropiado. Algunas entidades incluso tienen protocolos establecidos para la presentación de estas denuncias. Si esto no funciona, los denunciantes pueden presentar el caso a organismos reguladores externos o a organismos encargados de hacer cumplir la ley o pueden optar por exponerlo de forma pública a través de los medios de comunicación.
En la actualidad, la definición académica más utilizada para el término «denuncia de irregularidades» es la de Near y Miceli (1985), quienes la definen como la «divulgación de información por parte de los miembros (antiguos o actuales) de una organización relacionada con prácticas ilegales, inmorales o ilegítimas que se realizaron bajo la supervisión de sus empleadores a personas u organizaciones que puedan tomar medidas sobre el asunto». Simultáneamente, una revisión de la legislación relevante en todo el mundo (consulte aquí un resumen reciente) revela que la denuncia de irregularidades se define de manera diferente en las distintas jurisdicciones. De hecho, el término «denuncia de irregularidades» no es fácil de traducir a otras lenguas. Por tal motivo, la CNUCC utiliza el término «personas que denuncian» en su lugar.
Cabe mencionar que la denuncia de irregularidades no se limita a denunciar la corrupción, sino que también abarca la denuncia de una variedad de conductas indebidas, actos ilegales, hostigamiento, delitos y riesgos para la vida, la salud y el medio ambiente de las personas. Con un número cada vez mayor de países que empiezan a adoptar leyes sobre la protección de los denunciantes, el debate internacional sobre las buenas prácticas y las normas está aumentando. A este respecto, en 2019, el G20 adoptó los Principios de alto nivel para la efectiva protección de los denunciantes. Para una mayor discusión sobre los diferentes enfoques para proteger a los denunciantes, consulte la Guía de recursos sobre buenas prácticas en la protección de los denunciantes (UNODC, 2015).
Denunciar o filtrar información
Además de la falta de consenso en cuanto a la definición de denunciantes de irregularidades, también existe confusión sobre cómo diferenciar la noción de denunciante de otros términos. En inglés, por ejemplo, existe confusión respecto a la diferencia entre un denunciante (o informante, en inglés whistleblower) y un «filtrador» (Savage, 2018). Aunque «filtrador» no sea un término legal, ha sido muy utilizado por los medios de comunicación. En particular, algunos casos conocidos se han descrito de ambas formas, como filtraciones y como denuncias. Los ejemplos incluyen: Chelsea Manning y la filtración de documentos a Wikileaks; el filtrador de Football Leaks, Rui Pinto, y el caso de Mossack Fonseca Papers. La mejor manera de considerar y discutir la diferencia de estos términos es a través de la siguiente secuencia:
- ¿Se ha identificado algún daño a la sociedad? El término «denuncia de irregularidades» se utiliza cuando la persona que hace la denuncia expresa una preocupación particular por el daño que se ocasiona a la sociedad y podría aportar algunas pruebas, mientras que la «filtración de información» hace referencia a los casos en los que las personas hacen divulgaciones no autorizadas de documentos sin expresar una preocupación particular por el daño.
- ¿Se conoce la identidad de la persona que denuncia? Un caso de filtración de información puede convertirse en una denuncia de irregularidades cuando se conoce la identidad de la persona que denuncia. Por ejemplo, el caso de Football Leaks comenzó a ser considerado como una denuncia cuando se hizo público quién estaba divulgando los documentos.
- ¿La denuncia está autorizada? Conforme más países desarrollan leyes sobre la protección de los denunciantes, las denuncias ante los organismos regulatorios o a los medios de comunicación se autorizan bajo ciertas condiciones. Las denuncias que siguen dichos procedimientos autorizados se denominan «denuncias de irregularidades», mientras que aquellas que no lo hacen se denominan «filtraciones». Por ejemplo, en los Estados Unidos, un denunciante es alguien que recibe ciertas protecciones legales porque se ha dirigido a las autoridades federales o estatales correspondientes, mientras que un «filtrador» es alguien que comparte información con una persona u organización no autorizada a recibirla. Aunque algunos filtradores podrían, eventualmente, beneficiarse de la protección legal, esto no está garantizado cuando se presenta la denuncia. Los filtradores pueden ser procesados o enjuiciados en tribunales civiles por violar una ley o acuerdos de confidencialidad, o por infligir daños.
La siguiente sección continúa la discusión sobre las denuncias de irregularidades, haciendo énfasis en ciertas áreas significativas de los debates académicos y prácticos contemporáneos, e incluyendo las motivaciones y la importancia tanto de las denuncias de irregularidades como de las protecciones a los denunciantes.
