Este módulo es un recurso para los catedráticos 

 

Enfoques para evaluar el nexo entre la corrupción y los derechos humanos

 

Correlación versus causalidad

Si bien los actos de corrupción pueden tener efectos perjudiciales a corto y largo plazo en los derechos humanos, sería inexacto concluir que todos los actos de corrupción siempre causan violaciones identificables de los derechos humanos (Davis, 2019; ICHRP, 2009, pág. 24). De hecho, el trabajo de los economistas del desarrollo no necesariamente demuestra que la corrupción cause violaciones de los derechos humanos. En cambio, por lo general muestra que existe una correlación negativa entre el gasto público en educación y salud (Mauro 1998). Además, incluso si suele existir una correlación negativa entre la corrupción y los derechos humanos, dicha correlación no existe necesariamente en todas las sociedades (Peirone, 2019), y esto puede depender de factores como el entorno económico, la independencia del poder judicial y el tipo de régimen e historia del país (consulte el Módulo 3 de la serie de módulos universitarios E4J sobre la lucha contra la corrupción). Por ejemplo, sobre un caso de malversación de ingresos del petróleo, Rose (2016, págs. 415–416) cuestiona el vínculo causal entre actos específicos de corrupción y violación de las obligaciones de un Estado en materia de derechos humanos.

En primer lugar, si un gobierno no ha asignado los ingresos del petróleo a programas sociales, podría decirse que la malversación de estos fondos constituye solo uno de los factores que pueden contribuir a que el Estado no realice progresivamente los derechos sociales, económicos y culturales. La toma de decisiones presupuestarias puede ser un factor mucho más significativo. Incluso en lugares donde los ingresos del petróleo se mantienen en las arcas públicas, a salvo de malversadores potenciales, puede que estos no sean destinados a programas sociales, como ha sido el caso de muchos Estados ricos en recursos naturales. En otras palabras, puede que la malversación no sea el factor, sino que los ingresos del petróleo se destinen a la realización progresiva del derecho a la salud o la educación.

Davis (2019, pág. 1291) hace una crítica similar:

Supongamos que el sistema nacional de salud tiene tan poca financiación que resulta obvio que el Estado no ha logrado cumplir con su obligación de garantizar el derecho a la salud. Esto no necesariamente significa que la corrupción es la causa de la violación de los derechos humanos. Por ejemplo, es posible que, de no haberse desviado los fondos, estos hubieran sido asignados al sector militar o a la educación superior. En este caso, no se puede decir que la corrupción sea la causa de que este derecho no haya podido realizarse. En general, el desvío corrupto de fondos tiene efectos indeterminados en el goce de los derechos humanos. Se trata de excepciones solo cuando los fondos ya han sido asignados, o se sabe casi con certeza que se habrían asignado al cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos.

Por lo tanto, la relación causal entre la corrupción y los derechos humanos se debe evaluar cuidadosamente en cada caso y en función del contexto. Estas evaluaciones podrían ser la base de una demanda legal o de una acción política, y también pueden ayudar a entender con mayor claridad las maneras en que la corrupción permite o causa la violación de los derechos humanos. Se discuten algunos de estos enfoques en los siguientes párrafos.

El enfoque del vínculo causal del International Council on Human Rights Policies

En 2009, el ICHRP publicó un artículo en el que se proponía un marco operacional que establece cuándo los actos de corrupción violan o llevan a una violación de los derechos humanos. La publicación tenía como propósito «proveer una técnica para analizar la corrupción en términos de derechos humanos» y servir como «una herramienta de análisis que debería ayudar a determinar cuándo y cómo pueden estar conectadas las violaciones de los derechos humanos y los actos de corrupción». (ICHRP, 2009, págs. 24 y 30). El marco propuesto se enfoca en la cadena causal de acontecimientos que va desde el acto de corrupción hasta la violación de los derechos humanos. Se distingue entre (a) violaciones directas, (b) violaciones indirectas y (c) violaciones remotas.

Las violaciones directas ocurren cuando el acto de corrupción puede vincularse directamente con la violación de los derechos humanos, incluso cuando la corrupción es «usada deliberadamente como un medio para violar un derecho». Por ejemplo, cuando los jueces, los fiscales y los abogados son sobornados, se viola directamente el derecho a un juicio justo. También puede ocurrir una violación directa cuando una violación de los derechos humanos era previsible, pero el Estado no actuó con la debida diligencia para prevenirla.

Las violaciones indirectas ocurren cuando la corrupción es un factor significativo que contribuye a una cadena de acontecimientos que eventualmente conducen a una violación de los derechos humanos. Un ejemplo de violación indirecta de los derechos humanos es el soborno de funcionarios para permitir la importación ilegal de desechos tóxicos que luego se depositan cerca de un área residencial. En este ejemplo, el derecho a la salud y a un ambiente limpio de las personas que viven cerca a los desechos no fue el blanco de la corrupción, pero la corrupción permitió que ocurrieran estas violaciones a los derechos humanos. Otro ejemplo de violación indirecta, relacionado con el derecho a la alimentación, es proporcionado por Bacio-Terracino (2008, p. 20):

Se sabe que han ocurrido determinados actos de corrupción en lugares donde un productor de alimentos obtiene una licencia mediante el soborno de la agencia de seguridad alimentaria pertinente. Esto puede resultar en un abastecimiento de alimentos no seguros para una cantidad considerable de personas. Por ende, cuando el soborno en el nivel de la regulación de alimentos da lugar a que se comercialicen alimentos contaminados para el consumo general, no se respeta la seguridad ni las necesidades alimentarias reconocidas en el derecho a la alimentación. En este caso, se puede culpar a la corrupción por violar indirectamente el derecho a la alimentación.

Las violaciones remotas ocurren cuando un acto de corrupción es uno de los diversos factores que llevan a una violación de los derechos humanos. Por ejemplo, la corrupción en el proceso electoral puede causar dudas acerca de la exactitud y la legitimidad de los resultados electorales y puede llevar a protestas que son reprimidas de forma violenta por el Estado. Por lo tanto, la corrupción puede desatar una secuencia de acontecimientos que conduzcan a la represión de protestas por parte de las fuerzas policiales, una eventual y remota violación de los derechos humanos (Figueiredo, 2017).

Boersma (2012, pág. 196) ha criticado el marco operacional del ICHRP y argumentó que la terminología —es decir, directa, indirecta y remota— es legalmente imprecisa y lleva a confusiones conceptuales y a incertidumbre en términos legales. Afirma que algunas violaciones indirectas son de hecho violaciones directas, y presenta el siguiente ejemplo:

Se argumentó [por el ICHRP] que existe una violación indirecta del derecho a la salud cuando el soborno a un funcionario conduce a que se arrojen desechos tóxicos en un área residencial. Sin embargo, según el derecho a la salud, el Estado tiene la obligación de «proteger» a las personas contra las infracciones de terceros. Por ende, al permitir que se arrojen desechos, el Estado quebranta su obligación de proteger, lo que constituye una violación directa del derecho a la salud […].

Si bien el marco del ICHRP se centra en el carácter de la relación entre un acto de corrupción y el impacto en los derechos humanos (es decir, directo, indirecto, remoto), el análisis de Boersma resalta el hecho de que una violación de los derechos humanos, en términos legales, ocurre o no ocurre. En otras palabras, las leyes internacionales de los derechos humanos no admiten violaciones de estos derechos, «directas» o «indirectas». Boersma desarrolló un marco alternativo para analizar los vínculos entre la corrupción y los derechos humanos, que se analiza más adelante.

Los tres niveles de obligaciones de derechos humanos: Respetar, proteger y cumplir

Una forma de evaluar el impacto de la corrupción en los derechos humanos es considerar el impacto en los tres diferentes niveles de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos, es decir, las obligaciones de (i) respetar, (ii) proteger y (iii) cumplir los derechos humanos. Si bien estos tres niveles no se mencionan explícitamente en los tratados de derechos humanos, estos son usados por los órganos creados en virtud de dichos tratados al evaluar el cumplimiento de los Estados de las obligaciones (consulte, p. ej., Observación general del CESCR n.º 12, párr. 15; Observación general del CESCR n.º 13, párr. 46; Observación general del CESCR n.º 14, párr. 33; Observación general del CESCR n.º 24, párr. 10–24). La obligación de respetar es esencialmente una obligación del Estado de no interferir en el libre goce de los derechos humanos. Por consiguiente, se considera una obligación «negativa». En contraste, la obligación de cumplir se considera una obligación «positiva», ya que requiere que el Estado facilite y proporcione proactivamente los derechos humanos mediante la adopción de medidas legales, institucionales y presupuestarias, y otras medidas adecuadas, para asegurar la realización completa de los derechos humanos. El tercer «nivel» implica la obligación de proteger, que se refiere principalmente a la protección de las personas frente a los actos de otras personas o entidades que interfieran en el goce de los derechos humanos. Esto exige que el Estado tome medidas adecuadas para prevenir, investigar, sancionar y reparar los abusos por parte de terceros.

La obligación de proteger es especialmente relevante para este análisis del nexo entre la corrupción y los derechos humanos, ya que no solo exige que el Estado proteja a las personas de actos abusivos de otras personas o entidades privadas, sino también que reduzca los riesgos estructurales para los derechos humanos en los que están involucrados los funcionarios del Estado. Como explicó Peters (2019, pág. 1260), esto puede ilustrarse mediante el ejemplo de la violencia policial que parece violar los derechos humanos. En esos casos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) obliga a los Estados a investigar y procesar judicialmente estos incidentes. Sin embargo, la corrupción sistémica puede constituir un impedimento estructural para dichas investigaciones y procesos judiciales. De este modo, en casos en los que intervengan la completa inacción del Estado o medidas contra la corrupción evidentemente deficientes, puede considerarse que el Estado no ha logrado prevenir abusos y, según la ley internacional, podría ser considerado responsable de violar su obligación de proteger los derechos humanos. En otras palabras, las medidas contra la corrupción propician que los Estados cumplan con su obligación de proteger los derechos humanos. Además, la obligación de proteger exige que los Estados protejan a sus ciudadanos contra abusos de todo tipo de entidades privadas, entre ellas las empresas transnacionales. En este contexto son relevantes los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos de las Naciones unidas antes mencionados, que establecen las obligaciones de los Estados de proteger a las personas de actividades empresariales perjudiciales y de proporcionar soluciones efectivas para las violaciones de los derechos humanos vinculados a las empresas (consulte el análisis anterior).

Un caso que concierne a la obligación del Estado de proteger los derechos humanos de los daños causados por las empresas es el caso Ogoni (Social and Economic Rights Action Center & Center for Economic and Social Rights v. Nigeria, African Commission on Human and Peoples’ Rights, 2001).En este caso, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos descubrió que Nigeria violaba varias provisiones de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos al permitir que las compañías petroleras operen en Ogoni de una manera que contaminaba el ambiente y tenía efectos devastadores en la salud y el bienestar de los ogoni. En la Observación general n.º 24 del CESCR (2017), se analiza en detalle la obligación del Estado de proteger los derechos humanos en el contexto de abuso empresarial (párr. 18), así como de forma más general (párr. 20)

La obligación positiva de proteger no impone a los Estados el deber de producir determinados resultados, sino que les exige implementar todas las medidas necesarias para producir un resultado deseado (consulte, p. ej. X and Y v. Netherlands, ECtHR, 1985; Velàsquez Rodríguez Case, Inter-American Court of Human Rights, 1988). Esto es, en otras palabras, una obligación de comportamiento y no una obligación de resultado. En cuanto a la corrupción, un Estado cumpliría sus obligaciones en materia de derechos humanos si toma todas las medidas razonables para luchar contra las prácticas corruptas que tienen un impacto negativo en estos derechos, incluso si la corrupción no ha sido erradicada por completo (consulte, p. ej., Budayeva and Others v. Russia, ECtHR, 2008; Öneryıldız v. Turkey, ECtHR, 2004).

En principio, las obligaciones de protección se imponen a los tres poderes del Estado. Se obliga al poder legislativo a promulgar leyes efectivas, al ejecutivo a adoptar medidas administrativas efectivas y al judicial a llevar a cabo procesos efectivos. Si la corrupción impide cualquiera de estas acciones, la inacción resultante puede considerarse una violación del derecho al debido proceso y del derecho a la reparación. Es posible que se interprete también como una violación del derecho primordial (es decir, el derecho humano concreto) que se supone debía ser protegido por el proceso legal, judicial o administrativo (aunque la jurisprudencia de los derechos humanos no es clara al respecto – consulte Peters, 2016, págs. 267–269).

A continuación se presentan varios ejemplos sobre cómo la corrupción puede afectar al cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones en materia de derechos humanos en cada uno de los tres niveles:

(1)  La obligación de respetar (el derecho de reunión pacífica): Un partido político informó a las autoridades locales que deseaba organizar una reunión pacífica en una plaza pública para criticar un proyecto de ley que permitiría la venta de una empresa de telefonía estatal a una empresa privada. Ya que la empresa privada temía que el Parlamento no aprobara el proyecto de ley si la crítica pública aumentaba, sobornó a la policía para impedir la protesta. El día correspondiente, las fuerzas policiales cerraron la plaza donde se suponía que se llevaría a cabo la demostración y pidieron a los manifestantes que se fueran. En este ejemplo, el Estado violó su obligación de respetar (es decir, abstenerse de interferir con) el derecho de reunión pacífica, y esto fue causado por la corrupción.

(2)  La obligación de cumplir (el derecho a la educación): El Ministerio de educación proporcionó fondos públicos a una municipalidad local con el propósito específico de construir una nueva escuela. Sin embargo, los funcionarios locales malversaron los fondos y, como consecuencia, no se construyó la escuela. En este ejemplo, la corrupción causó el incumplimiento de la obligación del Estado de cumplir el derecho a la educación.

(3)  La obligación de proteger (el derecho a la salud): Una periodista de investigación reveló que una empresa química privada ignoró la reglamentación ambiental y desvió desechos tóxicos a un río cercano y contaminó el mayor suministro de agua limpia de la región. La periodista también mostró que el ministro de salud sabía del peligro y, sin embargo, no tomó medidas porque fue sobornado por la empresa química. En este ejemplo, la corrupción causó el incumplimiento de la obligación del Estado de proteger el derecho a la salud (es decir, de proteger a las personas de los daños a la salud como consecuencia de los abusos de personas o entidades privadas). Habría ocurrido otra violación de esta obligación si no se hubiera facilitado las reparaciones. Por ejemplo, si una persona que se hubiera enfermado a causa del agua contaminada hubiera presentado una denuncia y el fiscal se hubiera abstenido de iniciar una investigación debido a que recibió un soborno de la empresa química, esto habría constituido una violación adicional.

Las cuatro «A»: Asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad

Otro marco analítico que se puede utilizar para demostrar de forma concreta el impacto de la corrupción en los derechos humanos es el de las cuatro «A», una norma elaborada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Los cuatro «A» se refieren a la asequibilidad (o disponibilidad), accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad, y su objetivo es ayudara a aclarar el alcance de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso a servicios y bienes sociales. Según la Observación general del CESCR n.º 13 sobre el derecho a la educación, la asequibilidad refiere a la obligación del Estado de poner a disposición un servicio o bien social en cuantía suficiente dentro de su jurisdicción. La accesibilidad refiere a la obligación de hacer que los bienes o servicios sean física y económicamente accesibles para todas las personas dentro de su jurisdicción, sin discriminación. La aceptabilidad implica que el servicio o bien debe ser de buena calidad y respetar estándares mínimos. La adaptabilidad significa que el Estado debe adaptarse a las necesidades de sus comunidades y responder a los complejos y diversos entornos sociales y culturales de todos los grupos en la sociedad (De Schutter, 2018). Analizar de qué manera la corrupción interfiere con cualquiera de estas dimensiones ayuda a aclarar el vínculo entre la corrupción y los derechos humanos, y las formas en que la corrupción conduce a la violación de dichos derechos.

Clasificaciones del Consejo de Derechos Humanos

En 2013, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas solicitó a su Comité Asesor un informe acerca de las violaciones de los derechos humanos causadas por la corrupción y recomendaciones sobre cómo el Consejo y otros órganos de las Naciones Unidas deberían abordar el problema. Dos años después, el Comité Asesor presentó al Consejo su informe final acerca del impacto negativo de la corrupción en el goce delos derechos humanos. El informe categoriza de forma breve las posibles violaciones de los derechos humanos por sus efectos negativos «individuales», «colectivos» y «generales», según las «diferentes obligaciones impuestas a los Estados» (Wouters, Ryngaert y Cloots, 2013, pág. 35):

  • El impacto negativo individual está relacionado con la corrupción que afecta directa o indirectamente a los derechos de las personas. Un ejemplo de esto es cuando un profesor le pide favores sexuales a un estudiante a cambio de mejores notas (consulte el análisis anterior sobre la corrupción sexual).
  • El impacto negativo colectivo se refiere a la corrupción que afecta a grupos específicos, como a los grupos minoritarios. Un ejemplo de esto es cuando los funcionarios públicos exigen sobornos para la prestación de servicios públicos, y fijan una cantidad que ciertos grupos vulnerables o marginados no pueden pagar. Como consecuencia, estos grupos quedan excluidos del acceso al servicio.
  • El impacto negativo general refiere al efecto de la corrupción en la sociedad en general, tanto a nivel nacional como internacional. Algunos ejemplos son la reducción de los recursos financieros y económicos a causa de prácticas corruptas como la malversación; y la desestabilización de las instituciones democráticas y del estado de derecho a causa de, por ejemplo, la corrupción sistémica o la corrupción en los niveles más altos del Gobierno (es decir, el jefe de gobierno o el jefe de Estado).

La categorización de las violaciones de los derechos humanos en cuanto a sus impactos negativos individuales, colectivos y generales resalta cuán perjudicial y amplio puede ser el impacto de la corrupción en los derechos humanos. El informe del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos proporciona recomendaciones útiles que pueden guiar al Consejo y a otros órganos de derechos humanos para luchar contra la corrupción. Este solicita, en particular, una mayor integración de las perspectivas sobre los derechos humanos y las estrategias de lucha contra la corrupción.

El Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos parece respaldar la distinción antes mencionada entre violaciones «directas» e «indirectas» que fue previamente desarrollada por el International Council of Human Rights Policy (ICHRP). Sin embargo, el Comité Asesor no se centra en identificar el vínculo causal entre la corrupción y las violaciones de los derechos humanos. En cambio, mejora nuestra comprensión de las diferentes conexiones entre la corrupción y los derechos humanos al clasificarlas en función del tipo y del alcance del daño que sufren las víctimas.

Las cinco dimensiones de Boersma

Si bien Boersma no ofrece un método sistemático para describir y analizar los vínculos entre los actos de corrupción y las violaciones de los derechos humanos, esclarece las diferentes formas en que la corrupción se relaciona con los derechos humanos. Boersma contribuye al reconocimiento y a la conceptualización de un mayor espectro de conexiones entre la corrupción y los derechos humanos, que va más allá de evaluar la corrupción como una causa de las violaciones de los derechos humanos. Boersma (2012, pág., 199) identifica, en particular, las siguientes cinco dimensiones del nexo entre la corrupción y los derechos humanos:

  • La primera y más amplia dimensión es la del «ambiente compartido por la corrupción y las violaciones de los derechos humanos», quesignifica que tanto la corrupción como la violación de los derechos humanos son consecuencias del mismo comportamiento deficiente en las prácticas y políticas de los Estados. Puede existir una fuerte correlación entre los altos niveles de corrupción y la protección deficiente de los derechos humanos, y ambos fenómenos tienen la misma causa fundamental (por ejemplo, el conflicto armado, instituciones democráticas débiles, etc.).
  • La segunda dimensión se refiere a los «derechos humanos necesarios para luchar contra la corrupción» y enfatiza que ciertos derechos humanos son cruciales en la lucha contra la corrupción, como el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la información, el derecho de reunión y el derecho a la libertad de asociación (consulte también UNHRC, 2019).
  • La tercera dimensión refiere a los «derechos humanos de las personas acusadas de corrupción» e implica observar que las medidas contra la corrupción pueden violar los derechos humanos de las personas acusadas de corrupción – aunque el derecho internacional exige que las medidas contra la corrupción sean consistentes con los derechos humanos. Este punto se analizará más adelante.
  • La cuarta dimensión refiere a las «reformas contra la corrupción que tienen un impacto negativo en los derechos humanos de los grupos vulnerables». Esta dimensión está relacionada con el hecho de que las reformas contra la corrupción priorizan por lo general el desarrollo económico y los derechos de los inversionistas extranjeros, pero dejan de lado los derechos de los grupos vulnerables y marginados.
  • La quinta y última dimensión refiere a la «corrupción como una violación de los derechos humanos» e implica que la corrupción es en sí misma una violación de los derechos humanos, tanto si su efecto en los derechos humanos es directo, indirecto o remoto (consulte también Gebeye, 2012; Rose, 2016, pág. 457; Rothstein y Varraich, 2017; Spalding, 2019). Este punto se analizará más adelante.

La posible tensión entre la lucha contra la corrupción y los derechos humanos

Las medidas contra la corrupción en sí mismas pueden violar los derechos humanos de aquellas personas acusadas de corrupción. En determinadas circunstancias, las acusaciones contra la corrupción pueden, por ejemplo, amenazar el derecho al debido proceso del acusado, así como el derecho a la presunción de la inocencia y el derecho a no auto incriminarse. El delito de enriquecimiento ilícito es un buen ejemplo de un delito de corrupción que muchos Estados consideran que genera preocupaciones en materia de derechos humanos. El artículo 20 de la UNCAC exige que los Estados consideren adoptar el delito de enriquecimiento ilícito, que se define como «un incremento significativo del patrimonio de un funcionario que no puede explicar de forma razonable en relación con sus ingresos legítimos». Debido a que el artículo 20 de la UNCAC solo exige que los Estados parte consideren adoptar el delito de enriquecimiento ilícito, no se les obliga a hacerlo y, en realidad, muchos Estados parte de la UNCAC han optado por no criminalizar este acto de corrupción. La acusación de enriquecimiento ilícito no viola necesariamente el derecho al debido proceso, pero se deben establecer ciertas garantías procesales para asegurar que se respete este derecho. Por ejemplo, se puede exigir a la fiscalía que haga una demostración prima facie (por ejemplo, que demuestre una discrepancia significativa entre los ingresos legales del funcionario y sus activos reales) antes de que la carga de prueba se traslade al acusado, quien deberá explicar el origen legal de los activos (consulte el informe de 2012 de la UNODC y World Bank Stolen Asset Recovery (StAR) Initiative acerca del enriquecimiento ilícito). Además de estas preocupaciones acerca de los derechos al debido proceso, la recuperación del Estado de dichos activos injustificados interfiere con el derecho a la propiedad, que se establece, por ejemplo, en un protocolo del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Protocolo n.º 1, artículo 1). Cuando se infringe el derecho a la propiedad, la expropiación de dichos activos puede ser justificada por el Estado, quien debe demostrar que la medida contra la corrupción es legal, tiene un interés legítimo y público y es proporcional (Ivory 2014, 2019).

La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), como guardián de la UNCAC, trabaja con los Estados para promover la lucha mundial contra la corrupción, teniendo en cuenta al mismo tiempo sus obligaciones en materia de derechos humanos. Además, varios artículos de la UNCAC promueven directamente los derechos humanos, como los relacionados con la protección de testigos y el fortalecimiento de la judicatura, así como aquellos sobre la recuperación de activos que tienen carácter reparatorio (UNCAC arts. 11, 32, 51-59). Más información sobre el enfoque de la UNODC con respecto a la protección y a la promoción de los derechos humanos se encuentra disponible en el documento de la Posición de UNODC en Derechos Humanos (2012). Al mismo tiempo, la realidad es que las campañas contra la corrupción se pueden utilizar, en algunos casos, como medios de represión. Para más información, consulte el Módulo 3 de la serie de módulos universitarios E4J sobre la lucha contra la corrupción y este informe, publicado por International Council on Human Rights Policy y Transparency International.

 
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