Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
Región Interamericana
Organización de los Estados Americanos
Instrumentos de lucha contra el terrorismo
Durante décadas, diferentes formas de amenazas terroristas han existido en los países que conforman la Organización de los Estados Americanos (OEA) (35 Estados miembros). Pese a ello, recién en el 2001 se produjo un enfoque y un impulso renovados a nivel regional para hacer frente al terrorismo, el cual no fue acompañado de un progreso parejo en toda la región para fortalecer los marcos jurídicos.
Poco después de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001, los Ministros de Relaciones Exteriores de la OEA aprobaron la resolución sobre el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo (RC.23/RES.1/01 (2001)). Lo que incluía «exhortar a todos los Estados miembros y a toda la comunidad internacional a adoptar medidas eficaces para impedir que los grupos terroristas tengan capacidad de operar en sus territorios». Un elemento central de este objetivo consiste en fortalecer la cooperación regional e internacional en la lucha contra el terrorismo, respetando plenamente el Estado de derecho, los derechos humanos y los valores democráticos. A esta resolución le siguió inmediatamente otra resolución aprobada por los Ministros de Relaciones Exteriores titulada Amenaza Terrorista en las Américas (RC.24/RES.1/01 (2001)), la cual establecía que «estos ataques terroristas contra los Estados Unidos de América son ataques contra todos los Estados americanos», invocando el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (párr. 1).
La OEA tiene un tratado regional contra el terrorismo, la Convención Interamericana contra el Terrorismo (AG/RES. 1840 (XXXII-O/02)), que se acordó y aprobó tras los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001 (aprobada el 3 de junio del 2002 y puesta en vigor el 6 de julio del 2003). Al 26 de junio del 2018, 24 de los 35 Estados miembros han ratificado la Convención. Entre los elementos clave del Convenio figuran la búsqueda por fortalecer la cooperación regional en la lucha contra el terrorismo, para mejorar así la seguridad hemisférica; la exhortación a los Estados miembros a que firmen y ratifiquen los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas contra el terrorismo (en cumplimiento de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad); la denegación de refugio a presuntos terroristas, tanto en calidad de refugiados como de solicitantes de asilo; el aumento de la cooperación en materia de control fronterizo y aplicación de la ley; la prestación de asistencia técnica y jurídica; y el intercambio de información y capacitación. De vez en cuando, la OEA también aprueba resoluciones no vinculantes sobre cuestiones relacionadas con la seguridad, las cuales abarcan el terrorismo y la lucha contra el terrorismo, como la Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas (Aprobada en la XLI Asamblea General de la OEA el 7 de junio del 2011).
En 1999, la OEA creó el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) de conformidad con la resolución sobre la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo (AG/RES. 1650 (XXIX-O/99)). Sus objetivos fundamentales son promover y desarrollar la cooperación entre los Estados miembros para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, de conformidad con los principios de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y la Convención Interamericana contra el Terrorismo, al mismo tiempo que se reconoce el pleno respeto de la soberanía de los Estados, el Estado de derecho y el derecho internacional. El CICTE desempeñó un papel fundamental en la redacción de la Convención Interamericana contra el Terrorismo del 2002. Está compuesto por representantes de todos los Estados miembros y celebra un período ordinario de sesiones cada año como foro de debate y aprobación de decisiones sobre asuntos, medidas y cooperación en materia de lucha contra el terrorismo. Su función es más facilitadora que sustantiva, por ejemplo, la prestación de asistencia técnica y creación de capacidad para los Estados miembros.
Instrumentos interamericanos clave para la lucha contra el terrorismo
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Instrumentos de derechos humanos
El sistema interamericano de protección de los derechos humanos se inició con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948. Este fue el primer instrumento internacional de derechos humanos de carácter general, aprobado el 2 de mayo de 1948, varios meses antes de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 (consulte el Módulo 3).
El sistema interamericano de protección de los derechos humanos se basa en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Convención Americana), aprobada el 22 de noviembre de 1969 y puesta en vigor el 18 de julio de 1978. Un impedimento importante para su aplicación y cumplimiento efectivos ha sido que solo 25 de los 35 Estados miembros de la OEA han ratificado la Convención o se han adherido a ella. De ellos, dos Estados partes han denunciado y abandonado la Convención, Trinidad y Tobago (el 26 de mayo de 1998) y Venezuela (el 10 septiembre del 2012), con lo que el número de Estados partes se ha reducido a 23. En consecuencia, no todos los Estados miembros de la OEA se atienen formalmente a las mismas normas regionales de derechos humanos (aunque, por supuesto, pueden seguir optando por hacerlo voluntariamente); lo que es más importante, no todos están sujetos a la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH). Los efectos de esta situación se ven mitigados, en cierta medida, por el hecho de que todos los Estados de la OEA son partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); sin embargo, este pacto no va acompañado de un mecanismo de aplicación judicial.
Aparte de la Convención Americana, el sistema interamericano ha aprobado varios otros tratados jurídicamente vinculantes de gran importancia para los desafíos regionales e internacionales relacionados con la lucha contra el terrorismo, como es el caso de las cuestiones de migración y asilo, ya que se teme que presuntos terroristas puedan infiltrarse en esos grupos. Por ejemplo, el preámbulo de la Declaración y Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina (Ciudad de México el 16 de noviembre del 2004), aprobada para conmemorar el vigésimo aniversario de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, afirma que «las políticas de seguridad y lucha contra el terrorismo deben enmarcarse dentro del respeto de los instrumentos nacionales e internacionales de protección de los refugiados y de los derechos humanos en general». En el 2014, la OEA aprobó una resolución sobre la Prevención y Reducción de la Apatridia y la Protección de las Personas Apátridas en las Américas (AG/RES. 2826 (XLIV-O/14) (2014)). En la resolución se exhorta a los Estados partes a que cumplan sus obligaciones internacionales en materia de apatridia, adoptando o enmendando las leyes nacionales que sean necesarias para proteger a las personas apátridas, lo que incluye asegurar la existencia de salvaguardias adecuadas para prevenir y reducir nuevos casos de apatridia, así como eliminar los casos ya existentes. Esos instrumentos son especialmente importantes en el contexto de la lucha contra el terrorismo para cuando los Estados se plantean la mejor manera de responder al regreso de los combatientes terroristas extranjeros, quienes representan una amenaza para la seguridad nacional.
Instrumentos interamericanos clave de derechos humanos
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Mecanismos de ejecución
Al igual que el sistema regional africano, el sistema interamericano de derechos humanos cuenta con dos órganos con competencia para ocuparse de las violaciones de los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Fue creada por el Consejo de la OEA en 1959 y entró en funcionamiento a partir de 1960. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un importante órgano autónomo de la OEA que tiene como función principal promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en el hemisferio americano. Desde su creación, la Comisión se ha beneficiado de revisiones posteriores y de la ampliación de su mandato, así como de las facultades que lo acompañan.
La Comisión tiene competencia para examinar las peticiones en las que se aleguen violaciones de los derechos humanos especificados en la Declaración Americana, la Convención Americana y otros tratados interamericanos de derechos humanos. La labor de la Comisión se basa además en otros principios, en particular el principio pro homine, en virtud del cual una ley debe interpretarse de la manera más ventajosa para el ser humano (es un principio exclusivo del sistema interamericano), la necesidad de acceso a la justicia y la inclusión de la perspectiva de género en todas las actividades de la Comisión. Además, se toman en cuenta otros instrumentos no vinculantes que se han elaborado con el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, como la Carta Democrática Interamericana, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión y los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas.
En lo que respecta a sus principales actividades y productos afines, la Comisión recibe, analiza e investiga las peticiones individuales que alegan violaciones de los derechos humanos; observa la situación general de los derechos humanos en los Estados miembros de la OEA y publica informes especiales, por ejemplo, sobre cuestiones de derechos humanos en Estados específicos; realiza visitas in situ a los Estados miembros para llevar a cabo evaluaciones en profundidad sobre la situación general o para investigar una situación específica; recomienda a los Estados miembros la adopción de medidas que contribuyan a la protección de los derechos humanos en el hemisferio; solicita a los Estados miembros que adopten «medidas cautelares», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de su Reglamento, para prevenir daños irreparables a los derechos humanos en casos graves y urgentes (consulte, por ejemplo, CIDH: 2011, Res. No. 2/11; 2008, MC 259-02; 2006, Res. 2/06); presenta casos ante la Corte Interamericana y comparece ante ella durante la tramitación y consideración de los casos; solicita opiniones consultivas a la Corte Interamericana, por ejemplo, sobre cuestiones de derecho; y recibe y examina comunicaciones en las que un Estado parte alega que otro Estado parte ha incurrido en violaciones de los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana.
Existen limitaciones en los productos de la Comisión, como su carácter de recomendación. No obstante, son influyentes, ya que cualquiera de sus determinaciones respalda las acusaciones de violaciones de los derechos humanos perpetradas por los Estados miembros de la OEA. En este sentido, la Comisión goza de cierta discreción en cuanto a la publicación o no publicación de sus Informes de Fondo (es decir, de las determinaciones) sobre las peticiones individuales recibidas (de conformidad con el artículo 51 (3) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos); estos se hacen públicos de manera automática si se remite un caso a la Corte Interamericana. Estos y otros productos, como la publicación de informes temáticos sobre cuestiones regionales de derechos humanos relevantes en la actualidad, ayudan también a interpretar las disposiciones y el alcance de los instrumentos regionales de derechos humanos.
En algunos casos, la Comisión aprueba resoluciones, como su resolución sobre el Terrorismo y los Derechos Humanos (2001), en las que se reitera la importancia de que las medidas de lucha contra el terrorismo, incluidas las respuestas de la justicia penal, sean compatibles con el derecho interno y los compromisos internacionales vigentes de los Estados. La Comisión también ha sido informada sobre las cuestiones de migración que han tenido importantes repercusiones sociales y económicas a nivel regional como se aprecia en su resolución 03/08 Derechos Humanos de los Migrantes, Estándares Internacionales y Directiva Europea sobre Retorno. Un tema de especial preocupación en la región es el bienestar de los niños y adolescentes, quienes suelen ser víctimas de diferentes formas de violencia, las cuales se producen en sus comunidades y son atribuibles tanto a los grupos armados (que pueden participar en actividades relacionadas con la delincuencia organizada o el terrorismo) como a los funcionarios del Estado que responden a esa violencia. Al respecto, la Comisión publicó un informe titulado Violencia, niñez y crimen organizadoen el 2015 (OEA/Ser.L/V/II, con fecha del 11 de noviembre del 2015). En ocasiones, la Corte utiliza el impacto que sufren los niños como un factor desencadenante para examinar cuestiones relacionadas con el terrorismo.
Además, al igual que en las Naciones Unidas y otros sistemas regionales de derechos humanos, el sistema interamericano, a través de la Comisión, cuenta con varios relatores temáticos que se han ocupado de cuestiones como la no discriminación, el debido proceso y las salvaguardias procesales básicas, las condiciones de detención en instalaciones para inmigrantes y la obligación de asegurar que las personas en riesgo de persecución no sean devueltas a su país, incluso en contextos relacionados con la lucha contra el terrorismo.
Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se estableció poco después de que la Convención Americana sobre Derechos Humanos entrara en vigor en 1979. Tiene jurisdicción tanto en los casos judiciales como en los consultivos sobre la aplicación e interpretación de la Convención Americana. En lo que respecta a su función judicial, solo la Comisión y los Estados partes de la Convención Americana que han reconocido la jurisdicción de la Corte están autorizados a someter un caso a la Corte, para lo cual es necesario haber agotado los procedimientos previos ante la Comisión.
Como fuente jurídica, la Corte cuenta con una jurisprudencia bien establecido e influyente que, como la jurisprudencia de las demás cortes regionales, se utiliza a veces para informar del desarrollo de instrumentos jurídicos y para ayudar a la determinación de casos fuera de su propia zona geográfica regional. La Corte ha sido firme en su aplicación de la Convención Americana, así como de otras convenciones especializadas de derechos humanos dentro del sistema interamericano. En términos generales, su jurisprudencia ha ejercido presión sobre los Estados miembros de la OEA que se encuentran dentro de su jurisdicción para que incorporen cada vez más las obligaciones jurídicas internacionales y regionales en materia de derechos humanos en sus ordenamientos jurídicos internos, por medios constitucionales, jurídicos, jurisdiccionales y políticos.
Cabe destacar que la Corte tiene una jurisprudencia consolidada a partir de casos relacionados con el terrorismo y con la seguridad en general. Su enfoque general ha sido examinar la toma de decisiones ejecutivas y su práctica en función de sus méritos individuales dentro de su contexto particular; además, consiste en rechazar todo intento de que los imperativos de seguridad nacional erosionen el Estado de derecho, así como todo intento de debilitar los derechos fundamentales de los sospechosos de terrorismo y de no concederles el debido proceso. Como tal, la Corte ha sido clara, coherente e inequívoca al rechazar cualquier exceso del Estado de derecho cometido durante de las respuestas antiterroristas y cualquier intento de justificarlo en lo referente a circunstancias de especial gravedad.
En concreto, la Corte IDH se ha centrado en la penalización en materia de lucha contra el terrorismo; en los procedimientos penales (desde las investigaciones hasta las apelaciones finales); y en la ejecución de las sanciones impuestas. Por ejemplo, la Corte ha subrayado la importancia tanto de la legalidad formal como de la legalidad sustantiva de cualquier delito penal que un Estado pretenda castigar (Petruzzi et al. v. Peru, 1999, párrs. 117-120; Benavides v. Peru, 2000, párr. 156). En cuanto a la repercusión más amplia de su enfoque, se ha dado lugar a algunos ajustes de las definiciones del derecho penal interno sobre comportamiento terrorista; la exclusión de ciertos actos de las definiciones del derecho penal; el énfasis en la importancia de respetar las garantías básicas de la justicia penal, incluidas las del debido proceso y un juicio justo (especialmente la independencia, la imparcialidad y la competencia de la corte); y mejoras en las condiciones de detención y encarcelamiento. Además, para cumplir las obligaciones de todos los Estados partes de conformidad con el artículo 1 (1) de la Convención Americana para salvaguardar los derechos humanos, la Corte ha rechazado la legalidad de las leyes de autoamnistía (Petruzzi et al. v. Peru, 1999, párr. 103), ya que estas pueden ocultar y facilitar lagunas para la impunidad por hechos graves cometidos en el contexto de la lucha contra el terrorismo, con lo que se negaría a las víctimas el acceso a la justicia y a la reparación.
A pesar de los progresos alentadores para fortalecer el marco del Estado de derecho en relación con los enfoques regionales de lucha contra el terrorismo, la Corte reconoce que todavía le queda mucho trabajo por hacer al respecto. Entre sus áreas de prioridad se incluyen la revisión de las definiciones nacionales de terrorismo, especialmente las que son demasiado amplias o ambiguas (consulte, por ejemplo, las Naciones Unidas, ACNUDH, Oficina Regional para América del Sur, 2017); la revisión, reforma y fortalecimiento de los sistemas procesales nacionales, especialmente la investigación y el posterior enjuiciamiento de los delitos de terrorismo; y, en última instancia, la eliminación de las diferentes formas de violaciones de los derechos humanos que se producen bajo la apariencia de lucha contra el terrorismo (consulte el Módulo 14).
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