Este módulo es un recurso para los catedráticos 

 

Las reformas de gobernanza y la anticorrupción

 

En general, la buena gobernanza es un ideal difícil de alcanzar en su totalidad. Por lo general, involucra a personas bien intencionadas que aportan sus ideas, experiencias y preferencias a la formulación de políticas. Esta acción requiere liderazgo ético efectivo (para un análisis más detallado sobre este tema, consulte el Módulo 4 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Integridad y Ética).

Según Johnston (2002), para mejorar la gobernanza, es necesario fortalecer tanto la participación como las instituciones, lo que incluye una estrategia integrada y a largo plazo basada en la cooperación entre el Gobierno y los ciudadanos. Un Gobierno puede aumentar la confianza pública, la eficacia y la legitimidad cuando rinde cuentas y es transparente, actúa con integridad y defiende el Estado de derecho. A su vez, puede fomentar las condiciones para una democracia más participativa en la que la ciudadanía participe de manera activa.

Asimismo, aún hay debates sobre el significado de «buena gobernanza» y sus vínculos con la calidad de la democracia, la formulación de políticas competentes y la anticorrupción; estos debates se deben desentrañar a la luz de los nuevos tipos de conocimientos tecnocráticos y de las demandas de procedimientos de formulación de políticas más inclusivos y deliberativos, que incluyen esfuerzos de lucha contra la corrupción (Grindle, 2017; Rose-Ackerman, 2016).

Los debates sobre la relación entre la buena gobernanza y la democracia surgen a raíz de las disputas subyacentes sobre lo que implica la buena gobernanza en las diferentes estructuras constitucionales. Pese a sus defectos, la democracia liberal, como forma de organización del Estado, posee características que son las más compatibles por naturaleza con la buena gobernanza, ya que implica el empoderamiento de las personas para que ejerzan y protejan sus derechos, sobre todo mediante sus representantes. Sin embargo, la democracia también requiere un sistema de equilibrio de poderes, así como ciudadanos bien informados y educados. Ahora bien, la democracia formal, en el caso de elecciones reñidas con alteraciones en el poder, no es una condición necesaria para la buena gobernanza en ese sentido. La democracia debería ayudar a fomentar la buena gobernanza, pero al menos es posible contar con una formulación de políticas que rinda cuentas ante los ciudadanos cuando no hay democracia electoral. Por lo tanto, el principal desafío para las reformas de la gobernanza es equilibrar la experiencia y la participación democrática con el fin de formular políticas públicas que resuelvan problemas sociales fundamentales y que los ciudadanos consideren legítimas (Rose-Ackerman, 2016).

En general, las reformas de la gobernanza deben concentrarse en mejorar la interfaz entre los funcionarios públicos y las personas particulares o las empresas (Rose-Ackerman, 2016). El desafío es crear una infraestructura de integridad en las actividades del Gobierno (y del sector privado) que cuente con sistemas, normas y reglamentos que fomenten la rendición de cuentas y la eficiencia (en términos de hacer el mejor uso posible de los recursos de la sociedad). Para un análisis sobre la gestión de la integridad y la ética en el sector público y en el sector privado, consulte el Módulo 13 y el Módulo 11 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Integridad y Ética. La complejidad de mitigar el comportamiento no ético también se explora en el Módulo 6, el Módulo 7 y el Módulo 8 de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Integridad y Ética.

Sin embargo, no hay soluciones rápidas. Ciertos esfuerzos han resultado eficaces, mientras que otros han aportado pocos beneficios, han desperdiciado recursos y oportunidades, o han hecho aún más daño que bien. Con frecuencia, los profesionales del desarrollo (como los asesores en desarrollo, los líderes de organizaciones no gubernamentales y los funcionarios públicos) brindan largas listas de ‘cosas que se deben hacer’ para lograr la buena gobernanza, con poca orientación sobre qué priorizar (Grindle, 2017). Johnston (2002) analiza nueve grandes desafíos que deben preverse y evitarse para aumentar la calidad de la buena gobernanza y para reducir la corrupción. A continuación, se presenta un resumen de su análisis:

Evitar una legislación y reglamentación excesiva

Con el fin de mejorar las políticas y su aplicación, resulta tentador confiar demasiado en las leyes y en la formulación de políticas de arriba hacia abajo. El resultado es una inflexibilidad que desperdicia recursos y oportunidades, formula políticas que no responden a las realidades sociales y, por lo tanto, erosionan la credibilidad de los esfuerzos por lograr una buena gobernanza, así como puede aumentar el incentivo para recurrir a la corrupción. Por consiguiente, se necesitan políticas que generen más espacio para el debate y la consulta, que fomenten la innovación y que persigan los resultados deseados con incentivos positivos, en lugar de limitarse a las prohibiciones.

Recordar que la política es parte de una buena gobernanza

Un gran número de reformadores considera que la gobernanza es sobre todo un conjunto de tareas técnico-administrativas y que la participación pública es un ejercicio pro forma o un proceso que se debe orquestar desde arriba mediante campañas públicas masivas de gran visibilidad, pero efímeras. En cualquiera de los escenarios de participación pública, la ciudadanía tiene pocas oportunidades o incentivos para participar a largo plazo o para asociar las promesas de los funcionarios con los problemas de sus propias comunidades.

Crear una amplia base de apoyo a la reforma y prestar mucha atención a los problemas y controversias

Las reformas de la gobernanza requieren liderazgo y compromiso duraderos por parte de los niveles más altos. Aunque requiera tiempo, esfuerzo y recursos, y aunque implique compartir el crédito por la mejora de la gobernanza, es mucho más beneficioso salir a las comunidades, aprender sobre las preocupaciones populares y crear una amplia base de apoyo.

Prestar especial atención a los incentivos

Las reformas de la gobernanza suelen hacer énfasis en los bienes públicos, como la eficiencia, la honestidad, la empatía cultural, etc., y excluyen los beneficios privados. Otros tipos de atractivos —por ejemplo, que una mejor gobernanza reduciría los impuestos, facilitaría la búsqueda de empleo en una economía revitalizada y protegería a la familia y la propiedad— reciben muy poca atención, incluso cuando el objetivo es conseguir la participación y el apoyo de la sociedad civil. Se deben realizar grandes esfuerzos para persuadir a la ciudadanía, a los funcionarios públicos y a los líderes políticos de que se beneficiarán de la reforma.

La opinión pública es importante

Incluso en las democracias emergentes, los reformadores no tienen en cuenta a la opinión pública bajo su propio riesgo. Es esencial realizar encuestas y reuniones con la comunidad para identificar lo que las personas creen sobre el estado actual de las cosas y lo que esperan de la reforma. También son fundamentales los esfuerzos sostenidos para educar al público sobre los problemas principales, la justificación de los cambios propuestos, los costos de una mejor gobernanza y los resultados reales.

Fortalecer el sistema de equilibrio de poderes

Si bien es necesario un cierto grado de coordinación entre los segmentos del Gobierno, no es más que una parte del panorama. El Gobierno también debe poder controlar sus propios excesos. El poder judicial es indispensable para interpretar y hacer cumplir las nuevas leyes y normas; en caso de no ser independiente del Gobierno de turno, resultará ineficaz (los recursos sobre la independencia y la integridad judiciales están disponibles en el sitio web de la Red Mundial de Integridad Judicial de la UNODC. Se puede evitar la actividad corrupta si existen estructuras de gobernanza, como normas sobre adquisiciones, contratación, despido y criterios de ascenso, así como leyes que permiten la libertad de reunión y acceso a la información de acuerdo con los principios de gobernanza. De forma similar, los organismos del ejecutivo requieren supervisión y, en este caso, el escrutinio legislativo y los organismos externos de fiscalización fiables pueden mejorar la aplicación efectiva de las políticas y controlar los abusos. También puede ser valioso un sistema de defensoría del pueblo al que los ciudadanos puedan presentar quejas e informes; sin embargo, los ciudadanos deben poder confiar en que no sufrirán represalias ni intimidación, que sus informes se tomarán en serio y que la información se tratará de forma confidencial.

Nunca subestimar la oposición a la reforma

Las reformas serias pueden encontrarse frente a una creciente resistencia dentro del Gobierno o por parte de sectores del público. Es muy probable que los problemas de transparencia y rendición de cuentas persistan a causa de los intereses establecidos en el Gobierno y la sociedad; los reformadores deben ser conscientes de que, en algunos casos, quienes se resisten a una mayor transparencia y rendición de cuentas pasarán por las mociones (por ejemplo, la presentación de informes, la producción de datos, la realización de revisiones y evaluaciones) de forma que, en realidad, se oculten los problemas de la gobernanza en lugar de revelarlos y resolverlos. Serán esenciales los supervisores externos, como los auditores, los organismos de supervisión legislativa y los jueces de instrucción.

No centrarse únicamente en los Estados nación

Las sociedades y los Gobiernos vecinos pueden estar lidiando con problemas y restricciones similares, así como pueden encontrar formas de adaptar los mecanismos del Estado de derecho, de la rendición de cuentas y de transparencia a situaciones nuevas y complejas. Compartir ideas, experiencias y recursos; coordinar las funciones del Estado de derecho a nivel regional y la evaluación de pares sobre los procedimientos de gobernanza pueden contribuir a la realización de reformas adecuadas a las realidades sociales y a un mejor uso de los recursos limitados.

Mantenerse enfocado en los resultados a largo plazo

Demasiado a menudo, la reforma de la gobernanza es una cuestión efímera que se da, en particular, después de crisis o de escándalos de corrupción. Con respecto al Estado de derecho y sus bases sociales, tardará al menos una generación para lograr la reforma de la gobernanza, y no solo unos pocos meses o años. Lo mismo ocurre con la transparencia y la rendición de cuentas, en el sentido de que puede ser necesario cambiar las «culturas» de los organismos, de la élite política y de la administración pública. Es posible avanzar con mayor rapidez en estos ámbitos en la medida en que se pueda reemplazar a las personas y revisar los sistemas de incentivos de las instituciones. Los funcionarios públicos necesitarán capacitaciones periódicas, los funcionarios electos necesitarán información continua sobre los problemas de gobernanza (e incentivos continuos para solucionarlos), así como se requerirá el apoyo de la ciudadanía a largo plazo. La educación pública será parte integral de cualquier esfuerzo para profundizar el Estado de derecho y para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.

La buena gobernanza demanda la adopción de un enfoque múltiple, con varios sistemas de equilibrio de poderes que pueden lograrse mediante la separación de poderes de los diferentes organismos, la participación de la sociedad civil y de los medios de comunicación, así como mediante la asociación o los pactos con el sector empresarial.

También se analiza una variedad de políticas y herramientas que podrían mejorar la gobernanza en otros módulos de la Serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Anticorrupción, tales como el Módulo 6 (La Denuncia de Irregularidades y las Medidas de Lucha contra la Corrupción), el Módulo 10 (Participación Ciudadana en la Lucha contra la Corrupción), el Módulo 12 (Políticas, Leyes e Instituciones Nacionales de Lucha contra la Corrupción), y el Módulo 13 (Marcos Internacionales de Lucha contra la Corrupción).

 
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