• Publicado por primera vez en octubre de 2019
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 Este módulo es un recurso para los catedráticos 

 

Respuestas y enfoques nacionales e internacionales para solucionar el problema del tráfico y acceso ilícito a las armas de fuego

 

El tráfico ilícito y el desvío de armas de fuego representan una gran amenaza transnacional para la seguridad y desarrollo humano que necesitan una respuesta coordinada en el plano nacional, regional e internacional. Para ayudar a orientar las respuestas del Estado ante el aumento del daño ocasionado por el tráfico y uso de armas de fuego, con el tiempo se ha adoptado un amplio espectro de instrumentos clave e iniciativas sobre armas de fuego o armas convencionales en el plano internacional y regional que proveen un marco jurídico común para la acción y cooperación internacional (consulte el Módulo 5 Módulo 5 para más detalle). Estos suponen una gran variedad de acciones y medidas que el Estado debe implementar en el plano local y nacional, como la Regulaciones Nacionales sobre Armas de Fuego (Módulo 6) y las Respuestas de la Justicia Penal (Módulo 8), así como en un plano regional o mundial, a través de un marco jurídico internacional (Módulo 5) y Cooperación Internacional (Módulo 9). Asimismo, en el Módulo 12 se explora el rol de las comunidades y organizaciones de la sociedad civil.

 

Un problema mundial: Respuestas y enfoques internacionales

En el plano mundial, el marco internacional se compone principalmente de tres tratados jurídicamente vinculantes y dos instrumentos políticos que se complementan con varias resoluciones adoptadas por órganos rectores respectivos de estos instrumentos, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad:

En el plano regional, se han registrado avances significativos en las Américas, África y Europa con la aprobación de normas e instrumentos regionales jurídicamente vinculantes. En particular, son de mayor importancia la:

En Europa, son la Directiva sobre las armas de fuego de la UE de 1991, modificada en 2008 y revisada después del ataque terrorista en Europa en el 2017 y el Reglamento de la UE nro. 258 de 2012, sobre la aplicación del artículo 10 del Protocolo sobre armas de fuego, así como los acuerdos en los Estados Árabes (como la Resolución 6625 sobre la coordinación árabe para la lucha contra el comercio ilícito de armas pequeñas y armas ligeras) o el Documento de la OSCE sobre armas pequeñas y armas ligeras aprobado por la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Se han aprobado muchos de estos instrumentos con el objetivo de fortalecer, adaptar y, en algunos casos, ir más allá del consenso alcanzado por los Estados miembro en el plano internacional. Este tema se abordará a detalle en el Módulo 5, pues este módulo versará únicamente sobre los instrumentos internacionales.

La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC), su Protocolo sobre armas de fuego (FP) suplementario y el Tratado sobre el Comercio de Armas (ATT) son tratados multilaterales aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Estos documentos contienen disipaciones jurídicamente vinculantes y principalmente disposiciones obligatorias. Los Estados tienen acceso a estos instrumentos mediante un proceso de acceso formal de ratificación, aceptación o aprobación, a partir del cual los Estados se adhieren a estos instrumentos y se comprometen a cumplir las obligaciones legales ahí estipuladas.

Por su parte, el Programa de Acción de las Naciones Unidas (PoA) y el Instrumento internacional de localización (ITI), a pesar de haber sido aprobados por el mismo organismo, no son tratados jurídicamente vinculantes y no necesitan un proceso formal de acceso. Por lo tanto, no imponen obligaciones legales, pero sí exigen un compromiso político. El PoA es, como lo indica el nombre, un programa que establece medidas que los Estados procuran adoptar en el plano nacional, regional y mundial. Asimismo, el ITI puede ser denominado como un instrumento normativo para facilitar los procesos de localización.

Formulados en momentos distintos y contextos temáticos variados y con diferente alcance, cada uno de estos instrumentos tiene en común propósitos y objetivos compatibles que se superponen parcialmente, pues establecen estándares mundiales en común para abordar aspectos del comercio internacional de armas de fuego convencionales y su fabricación ilícita, el desvío y tráfico a partir de perspectivas que se complementan y refuerzan entre sí.

Fig. 1.11 Instrumentos jurídicos internacionales sobre armas de fuego y otras armas convencionales Fuente: Prevención del delito y justicia penal– regulaciones de comercio internacional-desarme y proliferación (UNODC 2016)

The International Legal Framework on Firearms and other Conventional Arms

Instrumentos jurídicos Internacionales sobre armas de fuego y otras armas convencionales

Crime control

Lucha contra la delincuencia

Disarmament

Desarme

Trade regulation

Regulaciones de Comercio

UNTOC

UNTOC

Firearms Protocol

Protocolo sobre Armas de Fuego

Programme of Action

Programa de Acción

Arms Trade Treaty

Tratado sobre el Comercio de Armas

International Tracing Instrument

Instrumento Internacional de Localización

El enfoque común subyacente seguido por todos estos instrumentos es la regulación y control de las armas de fuego legales a lo largo de su vida con el objetivo de prevenir su desvío y tráfico ilícito. Al proveer un marco preciso para las actividades legales en torno a las armas de fuego, se espera también definir y detectar de manera más precisa las actividades y acciones que se desvían del régimen legal establecido y que deberían ser ilícitas y por ende combatidas.

Como se señala en los Módulos 5, 6, 8 y 9, todos estos instrumentos y documentos tienen en común el hecho de que se fundamentan en la implementación nacional, lo que significa que su aplicación depende de la incorporación de sus disposiciones en la legislación nacional y por autoridades nacionales, con medidas que se han de adoptar en el plano local y nacional, así como en el plano internacional en gran medida.

Ello se logra mediante tres conjuntos de medidas:

(a) medidas preventivas y de seguridad que hacen posible el control y localización de las armas de fuego en cualquier momento mediante un sistema único de marcado y mantenimiento de registros de armas de fuego y sus movimientos, mediante un sistema de licencias y autorizaciones para la fabricación, trasferencia, uso final y eliminación final de dichas armas y mediante medidas adecuadas de seguridad y control para su almacenamiento y traslado;

(b) respuestas efectivas de la justicia penal para asegurar el cumplimiento de un marco regulador, mediante disposiciones sobre penalización, incautación, confiscación y destrucción de armas de fuego ilícitas;

(c) la cooperación internacional y el intercambio de información efectivos con el objetivo de investigar y procesar la dimensión internacional de estos delitos.

La incorporación y aplicación efectivas del régimen internacional de las armas de fuego puede ser un reto y requiere de enfoques amplios e integrales, que incluyan marcos normativos y legislativos apropiados; medidas preventivas y de seguridad integrales para reducir el riesgo de robo, desvío y tráfico; respuestas efectivas de la justicia penal, como la cooperación internacional y el intercambio de información, para implementar el marco normativo y regulador; así como una mejor comprensión, análisis y monitoreo frecuentes de las tendencias y patrones del tráfico ilícito para apoyar las políticas basadas en pruebas (UNODC, 2018).

Muchas veces, los países enfrentan desafíos considerables en la lucha contra el tráfico ilícito de armas de fuego y la implementación de las medidas bosquejadas en los instrumentos internacionales. La UNODC ha adoptado un enfoque integrado para promover el acceso e implementación del UNTOC y del Protocolo sobre armas de fuego que se fundamentan en los siguientes 5 pilares interrelacionados:

Fig. 1.12 - Enfoque integrado sobre armas de fuego de la UNODC
 

16

16

PEACE JUSTICE AND STRONG INSTITUTIONS

PAZ, JUSTICIA E INSTITUCIONES SÓLIDAS

UNSDG Indicator 16.4.2

Indicador 16.4.2 ODS

Legislative and Policy Development

Elaboración de Legislación y Políticas

Monitoring Illicit Arms Flows

Seguimiento de las Corrientes Ilícitas de Armas

Int. Cooperation and Information Exchange

Cooperación Internacional e Intercambio de Información

Preventive and Security Measures

Medidas preventivas y de Seguridad

Criminal Justice Response

Respuesta de la Justicia Penal
 

Regulaciones nacionales – Medidas preventivas y de seguridad

En lo que respecta a las medidas preventivas, las regulaciones nacionales son necesarias para una gran variedad de actividades relacionadas a la fabricación, adquisición, transferencia y uso legales de las armas de fuego, sus piezas y municiones La fabricación, adquisición, tráfico ilícito y el uso indebido con fines delictivos ocurren en el suelo de un Estado soberano. Esto quiere decir que el Estado debe elaborar regulaciones y leyes destinadas a prevenir o reducir estas actividades ilícitas. Los instrumentos internacionales ayudan a guiar las acciones del Estado; estos instrumentos no tendrán éxito a menos de que el Estado implemente las regulaciones y políticas acordadas en los instrumentos.

En el Módulo 6 se examinan diversas respuestas reguladoras nacionales que son necesarias para regular el ciclo de vida de las armas de fuego a nivel nacional. Los Estados tienen responsabilidades en áreas como el desarrollo de regulaciones y sistemas de concesión de licencias para la fabricación; medidas para el marcado, mantenimiento de registro y gestión de existencias seguras; reglamentos concernientes a quién puede comprar, poseer y llevar consigo qué tipo de armas de fuego de manera legal; leyes, procedimientos y condiciones relacionadas a la transferencia legal y movimientos transfronterizos y las autorizaciones legales de dichas actividades; políticas y estándares sobre la incautación, recolección, desactivación y destrucción de las armas de fuego.

Las prácticas de implementación nacional pueden variar considerablemente de un país a otro, a pesar de que existen normas e instrumentos internacionales destinados a homogenizar estos enfoques.

Una cuestión clave para tomar en cuenta en esta Serie de Módulos Universitarios es la falta de homogenización entre las regulaciones nacionales que se abordan en detalle en el Módulo 6, lo cual puede dificultar el estudio comparativo y crear vacíos legales para aquellos que mueven armas fuera de las fronteras nacionales. Si bien muchas áreas se regulan según los instrumentos internacionales, su implementación muchas veces requiere un detalle técnico adicional que por lo general estos instrumentos no brindan. Además, a muchas otras áreas importantes a menudo no se les presta suficiente atención (porque quedan fuera del alcance o propósito del instrumento respectivo) y son dejadas a la implementación nacional, como lo es el tema de la posesión de armas por parte de civiles, que también es el ámbito donde se puede observar más diferencias: desde países que adoptan enfoques bastante restrictivos que básicamente prohíben o limitan a los civiles en relación a la posesión de la mayoría de armas de fuego, hasta los regímenes más liberales que permiten la posesión de una gran variedad de tipos y número de armas de fuego pasa su uso civil.

En consecuencia, las armas que son legales en el país de procedencia pueden ser ilegales en el país de destino o a través del cual son traficadas. La diferencia entre regímenes puede, en muchos casos, provocar la demanda ilícita de armas, sus piezas y componentes en diversas jurisdicciones. Cerrar dichos vacíos legales es una tarea principal para prevenir y reducir el riego de desvío y tráfico ilícito, y también fue un foco importante para el Proyecto EFFECT de la UE, que presentó su informe en el 2016 (Bowen y Poole 2016), y el Proyecto SAFTE, que presentó su informe en el 2018 (Duquet and Goris, 2018), por ejemplo.

En lo que respecta al Protocolo sobre armas de fuego, por ejemplo, se han desarrollado varias herramientas útiles que se han puesto a disposición de los Estados miembro, como las Guía legislativas de la UNOCD para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos, el Material informativo sobre la ratificación del Protocolo sobre armas de fuego de la UNODCR y la Ley modelo contras las armas de fuego de la UNODC , así como asistencia técnica y legislativa a medida y apoyo en materia de creación de capacidad para respaldar los esfuerzos de los Estados para incorporar e implementar estos instrumentos internacionales en su totalidad. Desde luego, la lista de herramientas y medidas e iniciativas de apoyo que proveen las organizaciones regionales e internacionales, diversas ONG, institutos y academias de investigación, entre muchos otros, es más larga. Se puede encontrar mayor información sobre este tema en los Módulo 5 y 13.

 

Respuestas de la justicia penal – Medidas de control

Las respuestas de la justicia penal efectivas son el vínculo natural en un enfoque integrado y global entre las medidas preventivas y las de control. Las respuestas de la justicia penal abarcan una amplia variedad de medidas tomadas en el plano local, nacional, regional e internacional que tienen como fin asegurar la aplicación del marco regulatorio de armas de fuego, así como prevenir y luchar contra las conductas ilícitas que infrinjan el régimen de fiscalización de las armas de fuego. Existe un elemento de prevención de la delincuencia en el régimen de fiscalización de las armas de fuego cuyo objetivo principal no es la prohibición del uso y circulación de todas las armas de fuego, sino la prevención eficaz del acceso ilícito, tráfico y uso indebido de estas. El éxito de este sistema depende no tanto de la aplicación a la fuerza, sino de la aceptación y respeto general por parte de los ciudadanos e instituciones. Dicho sistema también incluye las armas de fuego en posesión de la policía y las fuerzas de seguridad y su uso legítimo (consulte la serie de Módulos Universitarios de E4J sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, principalmente el Módulo 4 sobre el Uso de la Fuerza y Armas de Fuego).

Las respuestas eficaces de la justicia penal abarcan una amplia variedad de medidas en las que se encuentran el establecimiento de delitos penales, cuyo objetivo es disuadir y hacer cumplir las leyes y regulaciones establecidas sobre las armas de fuego, así como la aprobación de leyes penales y procedimientos efectivos que tienen como fin apoyar los esfuerzos, en el plano nacional e internacional, para detectar, investigar y procesar de manera eficaz a personas y grupos involucrados en delitos relacionados a las armas de fuego (UNODC, 2017). Tales medidas pueden abarcar, más allá de la penalización de los delitos internacionales por la fabricación y el tráfico Ilícitos de armas de fuego, otros delitos relacionados a diferentes aspectos del régimen de fiscalización de las armas de fuego, así como delitos de tráfico y portación. Por ejemplo, otros delitos que suelen estar sujetos a sanciones penales, civiles o administrativas según las leyes nacionales incluyen no marcar o mantener un registro de las armas de fuego y sus movimientos o transferencias, no registrar y obtener licencia reglamentaria o autorización para su comercialización, reactivar o desactivar armas de fuego de forma ilícita o convertir otras armas en armas de fuego, etc. Un objetivo principal de las respuestas de la justicia penal es revelar el posible origen ilícito de las armas de fuego que se usan en la delincuencia e identificar y perseguir a las personas y grupos responsables del desvío de estas armas del circuito legal al ilegal. Un aspecto importante de este trabajo y línea de investigación es la localización de armas de fuego. Sin embargo, es solo un punto de partida, pues se necesita mucho más para alcanzar el objetivo final de interrumpir el flujo del tráfico ilícito y someter a los infractores a la justicia. Como se señaló en los módulos que se mencionarán a continuación, los Estados muchas veces hacen frente a grandes desafíos en el rastreo e investigación de los delitos de tráfico ilícito por múltiples razones, como por ejemplo una débil capacidad de reacción de la justicia penal de los Estados. Los delitos y definiciones varían mucho entre países y regiones, lo que dificulta enormemente las comparaciones y esfuerzos en el plano internacional, tema que se explorará a detalle en el Módulo 8 sobre Respuestas de la Justicia Penal, el Módulo 9 sobre Cooperación Internacional y el Módulo 11 sobre Investigación Basada en Pruebas sobre Armas de Fuego.

 

Cooperación internacional

Debido a su naturaleza internacional, afrontar el tráfico y desvío ilícito de armas de fuego requiere del trabajo conjunto de los países. Esta no es una tarea fácil ya que los países tienen diferentes sistemas legales, tradiciones y capacidades en materia de Estado de derecho; sin embargo, la necesidad de una cooperación Internacional se reconoce cada vez más.

Las diferentes tradiciones jurídicas, barreras lingüísticas, jurisdicciones concurrentes o problemas para determinar a qué jurisdicción corresponden los delitos, así como la falta de capacidad o deseo de cooperar crean un medio propicio para la actividad delictiva con armas de fuego. Como se examina en el Módulo 9 sobre Cooperación Internacional, se han desarrollado e implementado diversas herramientas con el fin de hacer posible una mayor cooperación entre Estados.

Existen diversas formas mediante la cuales los Estados pueden cooperar, y la naturaleza de esta cooperación muchas veces se basa en instrumentos consensuados internacionalmente como los tratados y protocolos, acuerdos bilaterales o prácticas de reciprocidad establecidas. En el Módulo 9 se abordarán a detalle estos puntos, en los que se incluye la cooperación sobre actividades de prevención como el intercambio de inteligencia o información y controles fronterizos, cooperación en materia de investigación y procesos judiciales que en ocasiones es facilitado por las fuerzas del orden internacionales como la INTERPOL o la EUROPOL y acuerdos sobre extradición y decomiso.

 

Respuestas basadas en la comunidad: El rol de la sociedad civil

El Módulo 12 examina la importancia de los enfoques basados en la comunidad y el papel importante que desempeña la sociedad civil en la prevención y reducción de la violencia por armas de fuego y tráfico ilícito. En ocasiones a la sociedad civil también se la denomina como el tercer sector, es decir aquellas entidades y organizaciones que quedan fuera del sector público, estatal y del sector empresarial, privado. La sociedad civil puede desempeñar un rol importante respaldando y complementando los esfuerzos de los Estados en la lucha contra la fabricación y tráfico ilícito de armas de fuego, pero también puede convertirse en un grupo importante de presión que ejerce el control social y supervisión de las acciones u omisiones de los Estados. El Módulo 12 examina el impacto que la sociedad civil ha tenido sobre las armas de fuego a partir de sus roles como defensores, activistas y miembros de un grupo de presión y, en términos más amplios, la importancia y contribución en especial a las iniciativas basadas en la comunidad y en abordar las causas subyacentes del problema, así como en el campo de la prevención del delito. Las organizaciones de la sociedad civil pueden tener un impacto positivo en la reducción de armas de fuego ya que estos grupos participan en diversas actividades relacionadas a la educación, género, juventud, salud pública y concienciación.

 

Cerrar el círculo: Investigación y desarrollo de políticas basadas en pruebas

Lograr la completa comprensión del problema y cuestiones relacionadas a las armas de fuego, la adquisición ilícita, el tráfico y uso indebido es una importante precondición para idear estrategias de respuesta eficaces. Como se señaló antes en este módulo, a pesar de los esfuerzos realizados en todos los planos, aún existe vaguedad en torno a la cuestión del tráfico de armas: percepciones erróneas y mitos equivocados agravados por un lado por la conocida cultura de las armas y, por otro, por los activistas que están en contra de las armas.

Como ya se explicó antes, parte de la causa de esta situación es la falta de información confiable, comparable y disponible sobre este fenómeno, su dimensión, patrones y modus operandi en el plano transnacional. La información relacionada a las armas de fuego no se comparte con facilidad entre Estados y en ocasiones se la considera información confidencial. Por otro lado, muchos países también enfrentan desafíos relacionados a la falta de capacidad, institucionalidad y mecanismos para generar, recopilar y analizar datos e información sobre las armas de fuego, su tráfico ilícito y conexiones con otros fenómenos delictivos. El Módulo 13 tratará los desafíos asociados con las investigaciones sobre las armas de fuego y proveerá algunos ejemplos sobre los esfuerzos que se vienen haciendo para resolver estos problemas en el plano nacional e internacional, al mismo tiempo que proporciona herramientas útiles para que los estudiantes se involucren en esta tarea.

 
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