Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
Factores que impulsan el extremismo violento
Hay una mayor comprensión de que una respuesta al extremismo violento basada en la seguridad debe ir acompañada de una atención especial a los esfuerzos de prevención. Esa idea se refleja en el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento, en el cual el Secretario General dio gran importancia al contexto y a los factores que impulsan —los factores de “incitación” y “disuasión”— el extremismo violento, junto con los procesos de radicalización. Por lo general, el lenguaje del “factor impulsor” se utiliza en relación con el extremismo violento; mientras que el término “trayectoria” se utiliza para referirse a la radicalización individual. El Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento distingue dos categorías principales de los factores impulsores (Asamblea General, informe A/70/674, párrs. 23 y 32-37; Naciones Unidas, Confederación Suiza, 2016, pág. 4):
- «Factores de incitación»: Las condiciones que conducen al extremismo violento y el contexto estructural del que surge. Estos factores incluyen: La falta de oportunidades socioeconómicas; la marginación y la discriminación; el mal gobierno, las violaciones de los derechos humanos y del Estado de derecho; los conflictos prolongados y sin resolver; y la radicalización en las prisiones.
- «Factores de disuasión»: Las motivaciones y procesos personales que desempeñan un papel clave en la transformación de las ideas y reclamos en acciones extremistas violentas. Estos factores incluyen: Antecedentes y motivaciones personales; reclamos colectivos y victimización derivada de la dominación, la opresión, el sometimiento o la intervención extranjera; la distorsión y el uso indebido de creencias, ideologías políticas y diferencias étnicas y culturales; y liderazgo y redes sociales.
En otras palabras, los “factores de iniciación” implican los factores estructurales de la sociedad, mientras que los “factores de disuasión” incluyen psicológicos que pueden hacer que una persona sea más susceptible de tener un comportamiento extremista violento (Nanes y Lau, 2018).
Siendo más específicos, el Plan identifica cinco factores impulsores principales que pueden conducir al extremismo violento, los cuales son:
(1) La falta de oportunidades socioeconómicas.
(2) La marginación y la discriminación.
(3) El mal gobierno, las violaciones de los derechos humanos y el Estado de derecho.
(4) Los conflictos prolongados y no resueltos.
(5) La radicalización en las cárceles.
Cada uno de ellos se examinará por separado. Para empezar, es importante resaltar que ninguna de estas posibles vías hacia la violencia debe considerarse de manera aislada, sobre todo porque, en general, intervendrán múltiples factores. Además, estas posibles vías hacia el extremismo violento también deben contextualizarse no solo de forma local, sino también nacional e internacionalmente.
Una de esas cuestiones, de suma importancia para la Serie de Módulos Universitarios contra el Terrorismo de E4J, se refiere a lo que denominan como “titulación” quienes se dedican a los “estudios de titulación” (que forman parte de la teoría de las relaciones internacionales). Es entonces cuando los Estados ven a todos los sujetos, incluidos sus ciudadanos, a través de un enfoque de seguridad nacional. Se ha descrito como «una versión extrema de politización que permite utilizar medios extraordinarios en nombre de la seguridad» (Buzan, Wæver y de Wilde, 1998, pág. 25). Esto podría conducir a la declaración (o el sostenimiento) de un estado de emergencia cuando no se hayan cumplido plenamente los criterios jurídicos para ello (véase el Módulo 7) o a la imposición de la ley marcial con efectos similares; o a la justificación de medidas extraordinarias que entrañen el riesgo de violar el estado de derecho establecido y las normas del derecho internacional; así como a la incapacidad de las víctimas de esas medidas excepcionales para lograr justicia y una reparación satisfactoria con respecto a los abusos de los derechos humanos concomitantes en sus propios tribunales nacionales (véase el Módulo 14).
De hecho, es notable que el Relator Especial de las Naciones Unidas haya señalado lo siguiente con respecto a la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales durante la lucha contra el terrorismo:
Se debe evitar la “titulación” de los derechos humanos, el desarrollo internacional, la asistencia humanitaria, la educación, la integración comunitaria, el género o cualquier otro programa del Estado o de la comunidad internacional. El Estado debe respetar, proteger y promover los derechos humanos de todas las personas, de todas las edades, géneros y afiliaciones étnicas o religiosas, sin discriminación y sin enmarcar esta obligación en ningún programa más amplio, tales como la prevención y la lucha contra el extremismo violento. Cada vez que se plantea una nueva estrategia de acción para prevenir o luchar contra el extremismo violento, debe realizarse un análisis adecuado del impacto en todos los participantes, como proveedores y receptores. Toda participación en iniciativas gubernamentales debe ser segura y voluntaria (Asamblea General, informe A/HRC/31/65 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 56, parte d).
La falta de oportunidades socioeconómicas
La falta de oportunidades socioeconómicas puede adoptar distintas formas. Una de las principales conclusiones “inequívocas” del Informe del PNUD de 2017 fue que los factores económicos pueden ser impulsores determinantes, ya que la exclusión económica, el desempleo y las limitadas oportunidades de movilidad social ascendente conducen a la marginación o la frustración, lo que puede resultar en que la radicalización conduzca al extremismo violento (PNUD, 2017, pág. 5). Cabe resaltar que en el ODS 8 se pide que se promueva un crecimiento económico sostenido e inclusivo.
El número elevado de jóvenes con educación y frustrados por la falta de empleo es un problema en muchos países en desarrollo, y puede alimentar los reclamos junto con sentimientos de privación derechos. Marke, en su evaluación de jóvenes que no tienen un empleo significativo, determinó que es más probable que participen en actividades que llamen la atención de la élite política sobre su difícil situación (Marke, 2007, pág. 7). Además, este argumento apoya la posición adoptada por Ikejiaku, que ha sostenido que cuando los jóvenes ya no pueden enfrentarse a su falta de necesidades básicas, suelen adoptar un comportamiento extremista violento (Ikejiaki, 2009, pág. 22). De hecho, los datos estadísticos sugieren la existencia de una fuerte correlación entre la violencia y la desigualdad de ingresos (Dixon, 2009). El desempleo favorece el reclutamiento por parte de las organizaciones extremistas violentas, ya que pueden ofrecer una salida de la pobreza con oportunidades económicas que no están fácilmente disponibles a través de medios legales. Por ejemplo, se informa que el Estado Islámico en el Iraq y el Levante (EIIL) puede pagar (o al menos ofrecer pagar) a sus combatientes USD 500 al mes, lo que puede servir de incentivo atractivo para los hombres y mujeres sin educación, sin capacitación, rurales y desempleados (PNUD, 2016), aunque en la práctica el pago real que reciben los reclutas suele ser mucho menor (PNUD, 2017, pág. 5). Dejando a un lado este hecho, la premisa básica es que la privación económica actúa como un importante factor de disuasión hacia el extremismo violento.
El análisis basado en la economía del Banco Mundial de 2016 titulado “Economic and Social Inclusion to Prevent Violent Extremism” (Inclusión económica y social para prevenir el extremismo violento), que habla sobre los suministros de extremistas violentos, ofrece una interesante visión de la relación entre la oportunidad económica y el extremismo violento (Banco Mundial, Región Oriente Medio y África del Norte, Motor Económico del MENA, 2016, pág. 11). Este estudio se basa en el trabajo de Sandler y Enders, quienes utilizaron la teoría económica para argumentar que un individuo actuaría como una persona racional y decidiría realizar actividades extremistas violentas después de comparar los costos y beneficios de realizar esas acciones (Sandler y Enders, 2004, pág. 301). Con respecto a esto, el Banco Mundial sugirió que los indicadores de exclusión económica pronosticaban mayores tasas de radicalización debido al bajo costo al realizar los actos extremistas violentos, y que los excluidos probablemente tendrían más quejas con el Estado. Sin embargo, esto se contrasta con los hallazgos de Gries, Krieger y Meierrieks que, en su estudio de la correlación entre el crecimiento económico y las tasas de terrorismo en siete Estados europeos, llegaron a la conclusión de que solo en algunos Estados había un vínculo causal claramente identificable entre el crecimiento económico y el extremismo violento (Gries, Krieger y Meierrieks, 2011, págs. 493 y 496).
En efecto, el Banco Mundial concluyó que la correlación entre el extremismo violento y las variables económicas es poco clara y, en el mejor de los casos, tiene una influencia ambigua (Banco Mundial, Oriente Medio y África del Norte, Motor Económico del MENA, 2016, pág. 18). Por ello, reconoció que las personas que se encuentran más lejos de Siria necesitan más capital para viajar al lugar de destino y, por lo tanto, que esto habría requerido un compromiso económico previo (Banco Mundial, Región Oriente Medio y África, Motor Económico MENA, 2016, pág. 18). Por lo tanto, a pesar de que existen datos estadísticos que propone alguna forma de conexión entre la violencia y la falta de oportunidades económicas, se debe tener mucha precaución al hacer conclusiones prematuras. Como Chingle, Mancha y Gukas observaron, los estudios empíricos sobre el impacto del crecimiento económico en los conflictos, incluidos los relacionados con el extremismo violento, han sido bastante escasos (Chingle, Mancha y Gukas, 2015, pág. 3). De hecho, es notable que las desigualdades económicas y las frustraciones relacionadas no siempre son un factor que impulsa la violencia. Un ejemplo de ello es el tiroteo en Las Vegas, Estados Unidos, en 2017, en el que Stephen Paddock, un millonario, mató a 58 personas e hirió a más de 800, sin ningún motivo claro (The Guardian, 21 de enero de 2018).
Se debe tener la misma precaución para no descartar la probabilidad de que exista una relación entre la falta de oportunidades económicas y la violencia extrema. En el informe del PNUD se sugería que «si una persona estudiaba o trabajaba, iba a ser menos probable que se convirtiera en miembro de una organización extremista», siendo el empleo el “problema directo” más planteado para los reclutados por grupos extremistas violentos (2017, pág. 5). En 2016, el representante de la UNESCO en la Iniciativa contra el Terrorismo y copresidente del Grupo de Trabajo sobre las Condiciones que Conducen a la Propagación del Terrorismo, observaron que la educación tiene una función importante en la prevención del extremismo violento, pero que es necesario examinar no solo el contenido de la educación, sino también «la forma en que se emite» (UNESCO, Iniciativa Mundial La Educación, ante Todo). Por lo tanto, al igual que con los factores económicos, cualquier vínculo entre la falta de oportunidades educativas y el extremismo violento suele ser más complejo de lo que podría parecer en un principio.
Además, sería incorrecto sugerir que la falta de oportunidades educativas o de empleo son los únicos factores en juego o que siempre están presentes. Varios de los atentados terroristas más notorios han sido perpetrados por personas muy instruidas (por ejemplo, graduados de programas de licenciatura universitaria y/o de formación profesional (avanzada), como los pilotos terroristas que llevaron a cabo los atentados del 11 de septiembre, además del propio ex dirigente de Al Qaeda, Osama bin Laden. Otros factores socioeconómicos también pueden desempeñar un rol importante, como la drogadicción, en la radicalización de los jóvenes y, en última instancia, en su reclutamiento por parte de grupos extremistas violentos como el ISIS y Al Qaida, como ha ocurrido en las Maldivas (Bangladesh Peace Observatory, 2017).
La marginación y la discriminación
La marginación y la discriminación pueden adoptar distintas formas debido a distintos factores, tales como los socioeconómicos, étnicos, culturales, raciales, religiosos o relacionados con una condición (por ejemplo, los migrantes). Antes de comprender cómo la marginación y la discriminación pueden actuar como factores impulsores del extremismo violento, cabe mencionar que en el Objetivo 16 de la ODS se pide a los Estados miembros «promover sociedades pacíficas e incluyentes para el desarrollo sostenible, proveer acceso a la justicia para todos y crear instituciones efectivas, responsables e incluyentes en todos los niveles» (resolución 70/1 de la Asamblea General, Objetivo 16). Por ello, la reducción de la discriminación y la aplicación del Objetivo 16 no solo deberían contribuir a mitigar los factores de “incitación” y “disuasión” hacia el extremismo violento, sino que también deberían facilitar la realización del objetivo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de garantizar un «mundo justo, equitativo, tolerante, abierto y socialmente inclusivo, en el que se satisfagan las necesidades de los más vulnerables» (Asamblea General, resolución 70/1, párr. 8).
La marginación y la discriminación han sido reconocidas como factores impulsores del extremismo violento desde hace mucho tiempo, como lo ilustran los «problemas» en el norte de Irlanda entre 1960 y 1980 específicamente (Bonner, 1992, pág. 173). Por lo general, como identificó Silke en este contexto, antes de que un individuo se prepare para participar en actividades violentas, primero tenía que pertenecer a un sector de la sociedad que se consideraba marginado. Sugirió, además, que, si ese grupo marginado era discriminado, «siempre habrá quienes dentro de esas comunidades sean receptivos a ideologías radicales» (Silke, 2003, pág. 39). De manera crítica, la marginación puede dar lugar a que un individuo pierda su interés personal en el mantenimiento de esa sociedad, con lo que dicha marginación actúa como un factor que impulsa el extremismo violento.
La medida en que esos factores pueden actuar (o no) como impulsores de la violencia extremista puede variar notablemente. Esto queda ilustrado por los aparentemente dos campos principales de reclutas del EIIL. Uno es conformado por quienes han experimentado experiencias personales profundamente negativas, como ser testigos de guerras, experimentar una dislocación o vivir en condiciones de vida miserables. El otro parece estar conformado por combatientes terroristas extranjeros (Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, 2017, pág. 3), que suelen ser reclutados a través de amigos, familiares o «compañeros de viaje en busca de un camino significativo en la vida» (Downey, 2015). Es interesante que los científicos sociales hayan observado que la mayoría de los voluntarios y simpatizantes extranjeros reclutados por grupos extremistas violentos se encuentran en el punto medio de la “distribución normal”, ya que están motivados por atributos psicológicos como la empatía, la compasión, el idealismo y el deseo de ayudar más que de hacer daño a otras personas (Downey, 2015). En particular, uno de los hallazgos principales del Informe del PNUD fue la velocidad de reclutamiento junto con el consiguiente sentido de pertenencia:
El 48 % de los encuestados se unieron en menos de un mes desde el primer contacto con la organización en cuestión, y el 80 % en menos de un año. Esta velocidad de reclutamiento muestra la profundidad de la vulnerabilidad enfrentada. Las emociones de “esperanza y emoción” y “ser parte de algo más grande” fueron altas entre los que se unieron, lo que indica la “disuasión” de ser parte de un cambio radical y la rebelión contra el status quo de las circunstancias que presenta el extremismo violento. 2017, pág. 6).
En su Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento, el Secretario General identificó la desigualdad de género, la marginación, la alienación y la discriminación como principales impulsores del extremismo violento. Aunque la diversidad en sí misma no hace que los países sean más (o menos) vulnerables al extremismo violento, cuando un grupo tiene el control de los sectores políticos y económicos a expensas de otros grupos, esto puede llevar a un aumento de las tensiones intercomunitarias, la desigualdad entre los géneros, la marginación, la enajenación y la discriminación. Esto puede adoptar diferentes formas, como un acceso restringido a los servicios públicos, oportunidades de empleo, obstrucciones al desarrollo regional y libertad de religión, lo que puede aumentar el resentimiento, además de las frustraciones existentes atribuibles a otros factores impulsores, como las desigualdades y las privaciones socioeconómicas (Asamblea General, informe A/70/674, párr. 26).
Por otra parte, la creciente diversidad en un mundo cada vez más interconectado puede despertar sentimientos de temor y cólera, por ejemplo, cuando los beneficios que antes se concedían a un grupo o comunidad particular ahora se distribuyen entre grupos más grandes, lo que puede ir junto con la reducción de los beneficios en comparación con lo que se disponía anteriormente (por ejemplo, debido a la actual crisis de los migrantes). Cuando algunas personas consideran que la diversidad amenaza sus intereses o su seguridad, puede dar lugar a tensiones intercomunitarias que den lugar al rechazo de la diversidad en lugar de su aceptación. Algunos consideran que esto es una explicación parcial del surgimiento de grupos nacionalistas de extrema derecha en Europa en respuesta a la actual crisis de los migrantes (Steinmayr, 2017, pág. 24).
Esto puede estar estrechamente relacionado con el sentimiento de privación de derechos de las sociedades en las que viven estas personas; sentimientos que se pueden acentuar aún más a través de factores como la escasa o nula inclusión política, las limitaciones a la libertad de expresión y la reducción del espacio cívico. Las sociedades civiles subdesarrolladas e inexpertas, como las de los «Estados en evolución» (por ejemplo, los que han salido de un conflicto o de regímenes autoritarios), suelen ser incapaces de encaminar las frustraciones de la gente de manera adecuada hacia una comunicación constructiva en respuesta a ellas. Incluso en países con una sociedad civil desarrollada, los sentimientos de alienación de determinados grupos pueden llevar a las personas a rechazar las plataformas abiertas disponibles (“espacios seguros”) para expresar sus sentimientos y opiniones en favor de jurisdicciones alternativas con personas “afines” (frustradas), o bien a vivir aisladas (PNUD, 2016, págs. 20-21). Las percepciones que acompañan a la privación de poder y de derechos, especialmente cuando se desarrollan a lo largo de periodos prolongados, pueden llevar a personas hacia el extremismo violento (PNUD, 2016, pág. 21).
Los grupos extremistas violentos son expertos en aprovechar las crecientes desigualdades económicas mundiales junto con el sentimiento de injusticia que deriva del actual sistema socioeconómico y político. Estos grupos ofrecen alternativas ideológicas a la narrativa de los mercados libres, la democracia y la diversidad multicultural. Es decir, ofrecen empoderamiento, orden y seguridad con la violencia como herramienta para imponer esta visión a toda la sociedad (PNUD, 2016, pág. 21). Dicho esto, no se pueden sacar conclusiones “concretas” o fijas en cuanto al efecto de la privación del derecho al voto en el reclutamiento de estos grupos. Por ejemplo, los casos de extremismo violento cometidos en Myanmar y la India suelen ser llevados a cabo por las comunidades mayoritarias que, por lo general, no padecen tales sentimientos de privación de derechos (McPherson, 2016).
El mal gobierno, las violaciones de los derechos humanos y el Estado de derecho
Los problemas de la mala gobernanza, las violaciones de los derechos humanos y el estado de derecho surgen con demasiada frecuencia, tanto en lo que respecta a los esfuerzos mundiales para avanzar con la Agenda de Desarrollo Sostenible como a los esfuerzos de lucha contra el terrorismo, ya sea a nivel nacional, regional o mundial. Esto, a su vez, puede tener un efecto negativo en la eficacia de los esfuerzos de la prevención y lucha contra el extremismo violento. Algunos de los temas en cuestión serán examinados a continuación.
Si bien es cierto que las entidades no estatales han cometido graves violaciones hacia el derecho de los derechos humanos en forma de delitos internacionales básicos —como, por ejemplo, mediante sus actos de tortura y violencia sexual y de género— a menudo con impunidad (Asamblea General, informe A/70/674, párrs. 18 a 20) (véase más en el Module 14), se observa que algunos agentes estatales han cometido violaciones del estado de derecho y de los derechos humanos de la misma forma. En ocasiones, las violaciones de los derechos humanos y del Estado de derecho se producen por los esfuerzos de los Estados al intervenir en las primeras fases de la radicalización en el camino hacia el extremismo que puede llegar a ser violento. No obstante, algunos de estos esfuerzos «entraña en sí mismo el peligro de que algunos Estados puedan aplicar un enfoque secuencial que sitúe el mantenimiento de la seguridad por encima de la protección de los derechos humanos [...]. Para detectar todas las trayectorias hacia un eventual terrorismo y extremismo violento en la etapa más temprana posible puede ser preciso ampliar tanto la red de seguridad que la protección de los derechos humanos resulte ineficaz» (Asamblea General, informe A/HRC/31/65 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 12).
Por esas razones, el Secretario General señala en el Plan de Acción VE que «debemos estar alertas para velar por que las iniciativas de los Estados Miembros para hacer frente al extremismo violento respeten el estado de derecho y de conformidad con las obligaciones que les incumben en virtud de las normas internacionales de derechos humanos, así como el derecho internacional humanitario, si procede» (informe A/70/674, párr. 20). Al reconocer que puede existir un vínculo entre las violaciones del estado de derecho y el extremismo violento, el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento observa además que:
El extremismo violento suele prosperar en los entornos caracterizados por la mala gobernanza, la democracia deficiente, la corrupción y la cultura de impunidad por la conducta ilícita del Estado o sus agentes. Cuando la mala gobernanza se combina con políticas represivas y prácticas que vulneran los derechos humanos y el estado de derecho, la atracción del extremismo violento tiende a intensificarse [...] Estos también procuran activamente aprovechar la represión estatal y otros agravios en su lucha contra el Estado. (Párr. 27).
El Informe del PNUD llega a conclusiones similares, y pide que se replantee urgentemente las «intervenciones focalizadas en la seguridad del Estado», acompañado del aumento de los niveles de supervisión efectiva para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fundamentales y la existencia de mecanismos eficaces cuando no sea el caso (PNUD, 2017, pág. 5). Una de sus conclusiones es reveladora con respecto a esto:
La idea de un factor desencadenante de la transformación que impulsa a las personas a dar realmente el paso de sumarse a ella está corroborada por los datos del Viaje al Extremismo. El 71% señaló la «acción del Gobierno», incluido el «asesinato» o «arresto de un familiar o amigo», como el incidente que los impulsó a unirse. Estas conclusiones cuestionan cómo se comportan los Gobiernos con respecto a la lucha contra el terrorismo y las funciones de seguridad en entornos de riesgo, relacionados con los derechos humanos en el debido proceso. La conducta de los agentes de seguridad del Estado se revela como un prominente acelerador del reclutamiento, no al revés. 2017, pág. 5).
Las conclusiones del Informe reforzaron la importancia crítica de asegurar que «no haya resultados contraproducentes en la lucha contra el terrorismo, sobre todo en lo que respecta a la participación cívica» (PNUD, 2017, pág. 5). De no hacerlo así, se puede (aún) socavar la percepción de la «legitimidad del Estado» y reforzar las narrativas negativas existentes, tales como las relacionadas a las «estructuras de poder malignas» en zonas que ya son vulnerables al reclutamiento del extremismo violento (PNUD, 2017, pág. 5).
Un tema preocupante tiene relación con los problemas de definición en torno al extremismo violento a los que se ha hecho referencia anteriormente, en particular el uso de definiciones políticas o jurídicas ambiguas por parte de los Estados. Estas definiciones no solo carecen de certidumbre jurídica, sino que pueden facilitar las violaciones de los derechos humanos o del estado de derecho en general. El Informe de la ACNUDH señaló que:
Algunas leyes y políticas nacionales abordan el fenómeno del “extremismo” sin calificarlo de “violento”. En ellas se define el «extremismo» como «la oposición manifiesta o activa» a los valores del país o la sociedad en cuestión, como «la democracia, el estado de derecho, la libertad individual y el respeto mutuo, y la tolerancia de las distintas religiones y creencias». Diversas definiciones de “extremismo” se refieren a conceptos u objetivos que son racistas, anarquistas, nacionalistas, autoritarios o totalitarios independientemente de su carácter político, ideológico, religioso o filosófico, y que son contrarios, en la teoría o en la práctica, a los principios de la democracia o los derechos humanos, el buen funcionamiento de las instituciones democráticas del Estado o a otros principios básicos del estado de derecho. Varias leyes y políticas van más allá y describen el extremismo como un fenómeno que abarca la conducta no violenta, incluida la conducta que se considera un insulto al orgullo nacional o una afrenta a la dignidad nacional, o la difusión deliberada de falsas acusaciones contra funcionarios federales o regionales, como alegaciones de que han cometido actos ilícitos o delictivos en el desempeño de sus funciones oficiales. (A/HRC/33/29, párr. 18).
En relación con esos temas, el Secretario General subrayó en el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento que los enfoques legislativos internos debían ajustarse a las obligaciones de los Estados en materia de normas internacionales de derechos humanos (informe de la Asamblea General A/70/674, párr. 5). Cabe destacar el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que exige certidumbre jurídica para toda persona declarada culpable de un delito. Este requisito de certidumbre no se ve favorecido por prácticas como el uso intercambiable de los términos “terrorismo” y “extremismo violento” (Nasser-Eddine, et al., 2011). Como se señala en el Informe de la ACNUDH:
Un marco jurídico o normativo que no defina claramente el fenómeno al que trata de hacer frente no solo comporta el riesgo de que se adopten medidas ineficaces, sino que también puede llegar a ser perjudicial. Conceptos vagos como “extremismo violento”, “extremismo” o “radicalización” están abiertos a la interpretación y resulta fácil emplearlos de forma indebida. En particular, con esos conceptos se corre el peligro de abarcar manifestaciones o actos que son lícitos con arreglo al derecho internacional de los derechos humanos. (A/HRC/33/29, párr. 20).
Un área de especial interés es que esa terminología ambigua puede ser utilizada indebidamente por los Estados para suprimir no solo la conducta violenta, sino también las opiniones discordantes o creencias contrarias que son permisibles y protegidas por las normas internacionales de derechos humanos, así como por muchas constituciones nacionales (Asamblea General, informe A/HRC/33/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 18). Por su parte, la negación de los “espacios seguros” para la discrepancia puede aumentar aún más la frustración de las personas ya privadas de sus derechos. Como se subrayó en el informe de la ACNUDH, «las libertades fundamentales, en particular la libertad de reunión y de asociación pacíficas, son elementos esenciales de la democracia que ofrecen a las personas oportunidades únicas de expresar sus opiniones políticas y posibilitan el diálogo en relación con la prevención y la erradicación del extremismo violento» (Asamblea General, informe A/HRC/33/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 5). (Véase además el Módulo 13).
En términos más generales, las estructuras de gobernanza deficientes también pueden ser una fuente importante de frustración, incluso cuando van de la mano de «la democracia deficiente, la corrupción y la cultura de impunidad» (informe de la Asamblea General A/70/674, párr. 3). Por ejemplo, los resultados de desarrollo escasos confirman la falta de legitimidad del Gobierno, lo cual resta eficacia a las instituciones del Estado para responder al extremismo violento cuando aparece (informe A/70/674 de la Asamblea General, párr. 25). Estos temas fueron evidenciados en el informe de la PNUD, el cual reveló los altos niveles de deslealtad y desconfianza hacia el Gobierno por quienes serían contratados posteriormente. Indicadores clave que incluyeron:
El Gobierno solo vela por los intereses de pocas personas, bajo nivel de confianza en las autoridades gubernamentales, y experiencias o haber sido testigo del pago de sobornos. Los agravios contra los agentes de seguridad y los políticos son notables, con un promedio de 78 % que califica niveles bajos de confianza en la policía, políticos y militares. Los más susceptibles de ser reclutados expresan un grado significativamente menor de confianza en el potencial para lograr progresos o cambios significativos por parte de instituciones democráticas. 2017, pág. 5).
El PNUD identifica distintos temas relevantes sobre la mala gobernanza en relación con la lucha contra el extremismo violento. Por ejemplo, puede existir una fuerte correlación entre la «violencia política y experiencias o percepciones de injusticia, corrupción y discriminación sistemática» (PNUD, 2016, pág. 21). Esta correlación puede ser más fuerte que los temas socioeconómicos relacionados con la pobreza, en la que las «personas no utilizan armas porque son pobres, sino porque están enojadas y frustradas» (PNUD, 2016, pág. 21). Wentling escribió de manera persuasiva que «mientras las elites políticas y los ricos puedan hacer lo que les plazca sin temer ningún tipo de sanciones legales, crecerá la enorme y creciente brecha entre la gran masa de gente que tiene poco y el pequeño porcentaje de la población que posee mucho» (Wentling, 2002, pág. 4). Por lo tanto, se puede entender por qué la corrupción puede incrementar las percepciones de injusticia, que luego se convierten en agravios colectivos. Esto se agrava aún más cuando la impunidad por la injusticia, la corrupción y el maltrato son comunes. Esto también puede alimentar el sentimiento de que la acción violenta está justificada cuando tiene como objetivo rectificar las desigualdades e injusticias que derivan de ella.
Otros factores que contribuyen a ello pueden ser «la inestabilidad de la policía o la elaboración de perfiles en lugares públicos y en puestos de control de seguridad y la falta de consciencia de los detalles sociales y culturales de las minorías pueden aumentar el sentimiento de persecución» (PNUD, 2016, pág. 21). Con respecto a estos temas, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial propuso que «los Estados deben asegurarse de que todas las medidas tomadas para luchar contra el terrorismo no discriminen por motivos de raza, color, descendencia u origen étnico, y que los no ciudadanos no sean objeto de elaboración de perfiles o estereotipos raciales o étnicos» (2002, párr. 10). Cualquier política gubernamental que resulte en la elaboración de perfiles de grupos seleccionados de la sociedad pueda resultar en el aumento de la marginación social que, a su vez, puede aumentar el descontento y los programas de reclutamiento de terroristas (véase como ejemplo Aziz, 2017, pág. 263).
Los conflictos prolongados y no resueltos
El cuarto factor impulsor identificado por el Secretario General se refiere a los conflictos prolongados y no resueltos, siendo la promoción de la paz un aspecto integral del Objetivo 16 de los ODS. Es evidente que estas formas de conflicto están interconectadas con otros factores impulsores mencionados anteriormente. Por ejemplo, como se reconoció en la Agenda para el Desarrollo Sostenible, «el desarrollo sostenible no puede hacerse realidad sin que haya paz y seguridad». Por lo tanto, es evidente que la resolución de conflictos es esencial para, por ejemplo, asegurar mejores oportunidades socioeconómicas. Además, la consolidación de la paz tiene un rol crítico con respecto a la mitigación de los otros factores que impulsan el extremismo violento, ya que esta puede ser una base desde la cual se puede construir una sociedad justa e inclusiva (Asamblea General, resolución 70/1, párr. 35).
Además, este factor impulsor tiene importancia en que estas formas de conflicto pueden ser la causa no solo del sufrimiento humano y la mala gobernanza, sino que además facilitan las agendas de las organizaciones extremistas violentas. Por ejemplo, en conflictos en los que se haya debilitado la maquinaria del Estado, el vacío del control estatal efectivo puede crear espacios para que funcionen organizaciones extremistas violentas, permitiéndoles promover sus discursos y actividades extremistas que no podrán ser controladas (USAID, 2009, pág. 42). Esas situaciones pueden ser aprovechadas por estos grupos para sus futuras agendas, que por lo general se dan a través de acciones como la toma de territorios, recursos y el control. También se debe reconocer que los conflictos armados pueden ser factores motivacionales que inspiren a otros a seguir el camino extremista violento (USAID, 2009, pág. 42). Por ello, el Secretario General pidió que se adoptaran medidas urgentes para resolver los conflictos prolongados como un instrumento eficaz para socavar el impacto de los discursos de los grupos extremistas violentos, pues opinaba que «cuando la prevención fracasa, la mejor estrategia para lograr una paz duradera y hacer frente al extremismo violento son las soluciones políticas inclusivas y la rendición de cuenta» (Asamblea General, informe A/70/674, párr. 30).
La radicalización en las cárceles
El otro factor impulsor que es fundamental para el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento se refiere al impacto de la radicalización en las cárceles, refiriéndose a la promoción de la agenda del extremismo violento. Existen dos factores dentro de este: el primero se refiere a que las cárceles proporcionan un entorno donde las personas pueden difundir las ideologías violentas (Speckhard, Shajkovci y Esngul, 2017), y la segunda se refiere a que las condiciones dentro de las cárceles pueden crear o aumentar el resentimiento ya existente. Ciertamente, las investigaciones existentes demuestran que «el trato duro en los centros de detención ha desempeñado un papel sorprendentemente grande en el reclutamiento de un elevado número de personas que han ingresado en grupos extremistas violentos y organizaciones terroristas» (Asamblea General, informe A/70/674, párr. 31), reforzando así la importancia del cumplimiento de los derechos humanos cuando los Estados intervengan en las detenciones. Factores como las malas condiciones en las cárceles, los malos tratos a los presos, la corrupción institucional y la actividad criminal pueden servir de motivación para que los detenidos busquen asistencia y protección de los grupos extremistas violentos. Como respuesta a ello, además de abordar de manera más eficaz estos temas, existe la necesidad de establecer mejores mecanismos para prevenir, o por lo menos reducir, los niveles actuales de la promoción de las ideologías extremistas violentas (Asamblea General, informe A/70/674, párr. 31).
Las sinergias se encuentran entre los factores que impulsan el extremismo violento y las disposiciones de los ODS. Por ejemplo, además de que esas medidas actúen como reductores de los factores de “incitación” de aquellos que son susceptibles a realizar actividades violentas, su aplicación haría que se cumplan los ODS en cierta medida. Aunque la Agenda de Desarrollo Sostenible no se refiere específicamente al tratamiento de los prisioneros, uno de sus principios dominantes es la importancia de la igualdad para todos. Por ello, el Objetivo 16 de los ODS busca reducir todas las formas de violencia y aumentar el mantenimiento y fortalecimiento del Estado de derecho. Como se señaló en el Plan de Acción contra la Radicalización en las Cárceles de Bélgica:
El arma más poderosa en la lucha contra la radicalización en las cárceles es, sin duda, una política de detención humana que respete los derechos fundamentales de los detenidos y se centre en la rehabilitación y la reintegración. En consecuencia, una pena o medida privativa de la libertad tiene que ejecutarse bajo condiciones psicosociales, físicas y materiales que respeten la dignidad de la persona humana, tiene que hacer lo posible en preservar o aumentar la autoestima del detenido, y debe apelar a su responsabilidad individual y social. (Servicio Público Federal de Justicia de Bélgica, 2015, págs. 4 y 6).
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