Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
Enfoques regionales y multilaterales para prevenir y luchar contra el extremismo violento
Tanto antes de como en apoyo al Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento, las organizaciones subregionales y regionales han participado en una serie de actividades encaminadas a prevenir y contrarrestar con más eficacia el extremismo violento. A continuación, se presentará un panorama ilustrativo no completo de los enfoques regionales y multilaterales.
La región África
El aumento de las actividades relacionadas con el terrorismo y el extremismo violento ha sido la fuente de importantes amenazas para la paz y la seguridad en la región africana. Se han producido casos de extremismo violento en todo el continente. Como ejemplo de ello, en Túnez se han producido una serie de ataques mortales, atribuido a la EIIL por el Gobierno tunecino (Proyecto contra el Terrorismo); mientras que, en Nigeria, Boko Haram ha repercutido negativamente en la vida de miles de personas (Maclean, 2018). Esto también ha sucedido en Somalia debido a las actividades brutales de Al-Shabaab, que a veces se extienden a países vecinos como Kenya y Uganda (Ramdeen, 2017). En respuesta, el Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, una «plataforma para que los Estados miembros de la Unión Africana proyecten sus preocupaciones de política exterior en relación con temas de paz y seguridad» (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana), ha actuado para condenar «las ideologías y los relatos extremistas violentos, y reconocer el papel integral de estos fenómenos en la ejecución final de los actos terroristas» (véase también ISS, 2017). En consecuencia, el Consejo ha subrayado la necesidad de luchar contra el extremismo, instando a los Estados miembros a que «hagan todo lo posible por abordar eficazmente las causas fundamentales y las condiciones subyacentes que propician la propagación del terrorismo» (Unión Africana, Paz y Seguridad, (A)).
Una de las principales preocupaciones de la Unión Africana es hacerle frente a la amenaza que representa el extremismo violento. Para terminar, el Consejo de Paz y Seguridad ha centrado gran parte de su trabajo en discutir este tema. Por ejemplo, en octubre de 2017 el Consejo convocó su 728a reunión para abordar «el rol de la mujer en la prevención y la lucha contra el extremismo violento en África» (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [B]), reflejado por el Consejo de Seguridad en la Resolución 1325 (2000) sobre la mujer, la paz y la seguridad. El Consejo reiteró la importancia de la amenaza del extremismo violento no solo para las cuestiones de paz y seguridad, sino también para la comprensión del «desarrollo sostenible a largo plazo en el continente africano» (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [B]). El Consejo reconoció, además, el rol fundamental que pueden desempeñar las mujeres en la lucha contra el extremismo violento y que, para facilitarlo, la Unión Africana debería seguir promoviendo los derechos de la mujer, ya que el trabajo conjunto es uno de los «factores de éxito en la prevención y la lucha contra el impacto del extremismo violento» (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [B]). El Consejo señaló la «importancia de institucionalizar la integración de las perspectivas de género en todas las políticas y programas nacionales, así como de promover y garantizar la participación efectiva de la mujer en la toma de decisiones, particularmente en la implementación de la agenda para la paz y la seguridad en el continente africano» (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [B]).
De igual modo, la División de la Juventud de la Unión Africana reconoció la importancia de aumentar la participación de los jóvenes africanos en temas relacionados a la prevención y la lucha contra el extremismo violento, como parte de un enfoque regional más amplio. El objetivo de la División de la Juventud, con respecto al extremismo violento, es aprovechar el «poder blando de la religión y el diálogo» para promover «valores de tolerancia, respeto mutuo y mejor comprensión centrados en valores intra e interconfesional, interreligiosos e interculturales que son los principios básicos para la integración y la paz», con la esperanza de que ello cambie el comportamiento de las comunidades y las personas (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [B]). Ese «enfoque blando» ha sido adoptado, por ejemplo, en Nigeria por la Oficina del Asesor de Seguridad Nacional (Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo, Centro Internacional de Lucha contra el Terrorismo, 2015, pág. 8).
Para garantizar la adopción de medidas eficaces para contrarrestar el extremismo violento, la región africana ha tratado de dialogar más con la sociedad civil y de comprometerse mejor con un sector más amplio de la sociedad de lo que lo había hecho anteriormente en los asuntos relacionados con la prevención y la lucha contra el extremismo violento. Este diálogo indica un avance hacia estrategias más integrales que no se centran estrictamente en la titulación. Dicho esto, el Consejo de Paz y Seguridad ha seguido insistiendo en la necesidad de colaborar con una amplia gama de entidades en los esfuerzos de la prevención y la lucha contra el terrorismo —incluida una mayor participación de las mujeres, los líderes religiosos, los líderes comunitarios, las instituciones educativas y los jóvenes (Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana, [C])—, y hasta la fecha ha aportado poca orientación sustantiva sobre la forma en que esto podría llevarse a cabo en la práctica, ya sea por las mujeres o por los principales interesados.
La región Asia
La existencia y el impacto del extremismo violento no son nuevos para la región Asia, aunque la región ha aumentado las actividades conexas especialmente en la última década. En respuesta, la región se ha comprometido a abordar estos temas, incluso bajo los auspicios de organizaciones regionales. La Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), por ejemplo, ha reconocido que debe «colaborar en la lucha contra todas las formas de terrorismo y extremismo violento» (ASEAN, 2017). Por otro lado, la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) ha subrayado la necesidad de adoptar y finalizar, y luego aplicar, el Convenio general de lucha contra el terrorismo internacional (examinado en el Módulo 4). Además, la OCS reconoció, al igual que ASEAN, la importancia de asegurar una mayor cooperación entre sus Estados miembros para contrarrestar las actividades de las personas y entidades relacionadas con el reclutamiento y la formación de quienes puedan llevar a cabo actividades extremistas violentas, mientras sigue destacando la importancia de que los Estados miembros «empleen ejercicios antiterroristas constantemente» (Declaración de Astaná, 2017, pág. 5). Como se señaló en el Módulo 4, la OCS también es única por contar con un instrumento antiterrorista que rige tanto en las actividades extremistas como en las terroristas.
Es interesante observar que esas declaraciones carecen, por lo general, de mecanismos de prevención o lucha contra el extremismo violento claramente formulados, como observaron Gregory Rose y Diana Nestorovska en su evaluación comparativa de los tratados regionales de lucha contra el terrorismo (Rose y Nestorovska, 2006, págs. 157-185). Comprobaron que el lenguaje utilizado en los instrumentos y acuerdos conexos era impreciso a menudo, con obligaciones inciertas, y opinaron que la mayoría de las medidas concebidas para la prevención y la cooperación en inteligencia eran inconsistente.
Al examinar la forma que han adoptado las respuestas regionales al extremismo violento, es interesante observar también que en el documento de la Declaración de los Jefes de Estado de los Estados miembros de la Organización de Cooperación de Shanghai, por ejemplo, la OCS prestó poca atención a las respuestas sobre estos temas. Dicho esto, la OCS reconoce la importancia del desarrollo socioeconómico, en términos generales, y que los Estados deben actuar para activar su propio potencial económico, lo que debería ayudar a mitigar, al menos en cierta medida, los factores que impulsan el extremismo violento. No obstante, subsisten algunos problemas conexos, como lo demuestra el hecho de que muchas propuestas nacionales destinadas a luchar contra el extremismo violento se centran principalmente en la seguridad (Almuttaqi, 2015).
También se han producido nuevas medidas preventivas “más suaves”. Por ejemplo, el primer plan del Gobierno de Indonesia para abordar el extremismo violento, aunque sigue estando fuertemente orientado hacia los enfoques tradicionales de aplicación de la ley, los complementa con el reconocimiento de que es importante aplicar un enfoque suave y persuasivo para evitar que surjan los factores impulsores del extremismo violento. En este sentido, el proyecto de Indonesia señalaba varios factores que requerían una atención especial: la pobreza, el desacuerdo político, la educación deficiente, las condiciones sociales, culturales y psicológicas, y la tecnología (Organismo Nacional de Lucha contra el Terrorismo, 2014). Se pueden observar sinergias evidentes entre estos factores y el Plan de Acción contra el Extremismo Violento del Secretario General de las Naciones Unidas.
Al igual que en la región África, hay una mayor conciencia con respecto al rol que pueden y deben desempeñar las mujeres en los esfuerzos de la prevención y la lucha contra el extremismo violento. Por ejemplo, el Foro de Asia Oriental, un instituto de investigación centrado en la región Asia y Pacífico, ha identificado los diversos roles que pueden desempeñar las mujeres para ayudar a prevenir la propagación de ideologías fundamentalistas. De manera similar, el grupo de investigación Monash Gender, Peace and Security —especializado en el rol de la mujer en la prevención y la lucha contra el extremismo violento— reconoció en su investigación Preventing Violent Extremism: gender perspectives and women's roles una «gran cantidad de maneras en las que las mujeres, de manera individual y en colectivo», son involucradas en la prevención contra el extremismo violento. En la investigación se afirmó que el rol de la mujer en la prevención del extremismo violento y en la prevención de la violencia contra la mujer se extiende «mucho más allá de sus funciones familiares» (True and Eddyono, 2017, pág. 7), y que los Estados deben apoyar a las mujeres que trabajan y lideran en la comunidad (True and Eddyono, 2017, pág. 15). Además de reconocer el rol de la mujer, uno de los principales aspectos del estudio de Monash se centró en la importancia de la promoción de la igualdad entre los géneros como «el contra-discurso más poderoso contra las interpretaciones extremistas de la religión» (True y Eddyono, 2017, págs. 15 y 16).
La región Europa
La región Europa también ha experimentado efectos atribuidos a las actividades extremistas violentas. Un informe publicado por la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en 2017 señaló:
Prácticamente no hay ningún país de la OSCE que no se haya sido afectado por el extremismo violento. En 2016, los atentados terroristas en los Estados participantes de la OSCE causaron más de mil muertes. Destruyeron propiedades e infraestructuras valoradas en miles de millones de euros, socavaron la confianza de la población en el Gobierno y las instituciones, y crearon temor y sospecha entre los miembros de las diferentes comunidades étnicas y religiosas. Los extremistas violentos no solo causan muerte y destrucción, sino que envenenan a las sociedades con ideologías de odio y obstaculizan el desarrollo pacífico, el diálogo y la cooperación. Los Estados participantes de la OSCE reconocen este desafío desde hace mucho tiempo. (Neumann, 2017, pág. 2).
En lo que respecta a la OSCE, dentro de sus miembros que abarcan países de fuera de la región europea, sus esfuerzos se enmarcan en la «Lucha contra el extremismo violento y la radicalización que conducen al terrorismo» y se vinculan a su Marco Consolidado para la Lucha contra el Terrorismo de 2012 (Consejo Permanente de la OSCE, 2012), junto con dos Declaraciones Ministeriales adoptadas en 2015 (Consejo Ministerial de la OSCE, 2015) y 2016 (Consejo Ministerial de la OSCE, 2016). Con respecto al Pronunciamiento 2012, éste identificó a la Lucha contra el Extremismo Violento y la Radicalización que Conducen al Terrorismo como una de sus ocho «esferas de atención estratégica» (Consejo Permanente de la OSCE, 2012, párrs. 14-17). Entre sus factores impulsores identificados están los «factores socioeconómicos negativos», las violaciones de los derechos humanos, la discriminación y la intolerancia, junto con los conflictos violentos.
La Declaración Ministerial de 2015 reconoce que es necesario adoptar un enfoque multidimensional a la lucha contra el terrorismo, incluida la necesidad de abordar las causas principales, como los «diversos factores sociales, económicos, políticos y de otra índole, que podrían crear condiciones en las que las organizaciones terroristas podrían dedicarse al reclutamiento y conseguir apoyo». (Preámbulo). Uno de los principales objetivos de la Declaración de 2015 era fortalecer la cooperación internacional, incluso mediante el intercambio de mejores prácticas e ideas. (Preámbulo). Además, si bien en la Declaración se reconoce que la responsabilidad principal de los esfuerzos para combatir tanto el extremismo violento como el terrorismo recae en los Estados, también se subrayó la necesidad de que participen plenamente todas las partes interesadas, en particular «los jóvenes, las familias, las mujeres, las víctimas del terrorismo, los dirigentes religiosos, culturales y educativos, la sociedad civil y los medios de comunicación». (Preámbulo). Uno de los temas principales de la Declaración de 2016 fue reiterar la importancia del cumplimiento del estado de derecho, incluidos los principios fundamentales en los que se basa la Estrategia de Lucha contra el Terrorismo de las Naciones Unidas (por ejemplo, los párrafos 4 y 6). Cabe destacar también que las Declaraciones de 2015 y 2016 se refieren tanto a los esfuerzos de la prevención del extremismo violento como a la lucha del mismo, lo que sugiere nuevamente una distinción entre los dos conceptos examinados previamente. Para alcanzar esos objetivos, la OSCE ha emprendido múltiples y variadas iniciativas que van desde conferencias y reuniones de alto nivel hasta iniciativas comunitarias (Neumann, 2017, págs. 33-38).
Peter Neumann, el autor del informe de 2017, llegó a la conclusión de que, a pesar de las múltiples dificultades y desafíos a los que se enfrentaba la OSCE en sus esfuerzos para contrarrestar el extremismo violento y la radicalización, habían aspectos concretos en los que la Organización añadía valor: (1) «Su función en la prevención y resolución de conflictos, la promoción de los derechos humanos y la protección de los derechos de las minorías nacionales [...]»; (2) «Su fuerte presencia local, en particular en Asia central y los Balcanes Occidentales [...]»; y (3) «La diversidad de sus miembros y su poder de convocatoria [...]» (Neumann, 2017, pág. 2). Entre los principales desafíos que identificó Neumann estaba el hecho de que a menudo los principales interesados no hablaban un idioma común o tenían distintas interpretaciones respecto de los factores y consecuencias del extremismo violento y la radicalización (Neumann, 2017, págs. 2 y 3).
De igual modo, la Unión Europea (UE) ha participado activamente en los asuntos relacionados con la prevención y la lucha contra el extremismo violento, en particular desde la aprobación de su Estrategia para luchar contra la radicalización y la capacitación de terroristas, promulgada por primera vez en 2005 (Unión Europea, Consejo Europeo, 2005), que se actualiza periódicamente. La «prevención» constituye uno de los cuatro pilares de la UE que sustentan en la Estrategia de la UE de lucha contra el terrorismo (Unión Europea, Consejo Europeo, 2005). Como tal, la prevención de la radicalización constituye un aspecto integral de las actividades regionales de la UE de lucha contra el terrorismo, que se refleja también en el Agenda Europea de Seguridad de 2015 (Unión Europea, Comisión Europea, 2015). Como se señala la Comisión Europea de 2016, al tiempo que expresa su apoyo al Plan de Acción contra el Extremismo Violento, «la radicalización violenta no es un fenómeno nuevo, sus manifestaciones más recientes, su alcance y la utilización de nuevas herramientas de comunicación plantean nuevos retos que requieren un enfoque que aborde tanto las implicaciones inmediatas en materia de seguridad como las causas subyacentes, y que reúna a todas las partes interesadas de la sociedad». (Unión Europea, Comisión Europea, 2016). Aunque la UE afirma que la responsabilidad primordial para hacer frente a la radicalización y al extremismo violento recae en los Estados, no obstante, trata de apoyar a los Estados en las siguientes actividades:
i) apoyo a la investigación, la constitución de pruebas, el seguimiento y el establecimiento de redes; ii) lucha contra la propaganda terrorista y el discurso del odio en internet; iii) lucha contra la radicalización en los centros penitenciarios; iv) fomento de la educación inclusiva y los valores comunes de la Unión; v) fomento de una sociedad inclusiva, abierta y resiliente y conexión con los jóvenes; vi) lucha contra la radicalización desde la perspectiva de la seguridad; y vii) dimensión internacional. (Unión Europea, Comisión Europea, 2016).
En cuanto a las principales «causas que conducen a la radicalización», la Comunicación de 2016 identificó los siguientes:
Un fuerte sentimiento de desarraigo personal o cultural, una percepción de injusticia o humillación, agudizada por la marginación social, la xenofobia o la discriminación, posibilidades limitadas de educación o empleo, delincuencia, factores políticos, así como una dimensión ideológica y religiosa, vínculos familiares desestructurados, traumas personales u otros problemas psicológicos. (Unión Europea, Comisión Europea, 2016).
En particular, se identificó el rol facilitador de los reclutadores del extremismo violento en los medios sociales, los cuales «permiten la conectividad y la participación virtual y constituyen una cámara de resonancia para las ideas extremistas afines» junto con la brevedad en la que se procese la radicalización. Hasta la fecha, se estima que cuatro mil naciones de la Unión se han sumado a los «combatientes extranjeros». (Unión Europea, Comisión Europea, 2016).
La UE también ha adoptado otras medidas dirigidas directa o indirectamente a los esfuerzos de la prevención y la lucha contra el extremismo violento, como su Directiva de servicios de comunicación audiovisual, que exige a los Estados miembros que garanticen que los servicios de comunicación audiovisuales —como las emisiones de televisión y los servicios de vídeo bajo demanda— no contengan ningún material que incite al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad (Unión Europea, Parlamento y Consejo Europeo, 2010). También se procura abordar los temas relacionados a la radicalización en las cárceles, mejorar el compromiso con los jóvenes y apoyar a terceros países (es decir, a los Estados no pertenecientes a la UE) para que aborden los factores subyacentes de la radicalización. (Unión Europea, Comisión Europea, 2016).
Para completar, se hace mención breve al Consejo Europeo que también ha estado involucrado en las actividades de la prevención y la lucha contra el extremismo violento. Las áreas clave de su enfoque institucional han sido la lucha contra el extremismo violento en la radicalización de los jóvenes (por ejemplo, a través de la realización de conferencias subregionales) y en las prisiones (por ejemplo, a través del desarrollo de un manual y guías para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de las Partes Contratantes en virtud del Convenio Europeo de Derechos Humanos), cuyos detalles se incluyen en el cuadro de “herramientas” debajo.
La región Interamericana
Las Américas también han presentado efectos del extremismo violento, siendo el ataque más importante, hasta la fecha, el 11 de septiembre. Este ataque aumentó en gran medida la atención regional que se le da al terrorismo y a temas relacionados con el extremismo violento. Por ejemplo, luego de los ataques de 2002, la Organización de los Estados Americanos (OEA) aprobó la Convención Interamericana contra el Terrorismo (para saber más, consulte el Módulo 5). Como reflejo de las prioridades regionales al momento de la aprobación de la Convención, el principal objetivo era luchar contra el extremismo violento a través de medidas de justicia penal, enfatizando también la importancia de privar a las organizaciones terroristas de recursos financieros necesarios para realizar sus actividades terroristas. Además, se reconoció que se necesitaba un esfuerzo conjunto para «fortalecer y establecer nuevas formas de cooperación regional», con el objetivo de erradicar los comportamientos extremistas violentos. En junio de 2018, 24 de 33 miembros de la OEA han ratificado la Convención. El extremismo violento sigue planteando importantes retos y amenazas a la seguridad en toda la región, ya sea a través de ataques como “lobo solitario”, como los ocurridos en América del Norte (2017, BBC News; Bajekal, 2014), o a través de ayuda o convergencia entre actores extremistas violentos y grupos delictivos organizados en América del Sur (Fowler, 2016).
A pesar de ello, las medidas directas para prevenir o luchar contra el extremismo violento, al menos las auspiciadas por la OEA, parecen ser relativamente pocas. Con excepción de la resolución o el instrumento ocasional aprobado por la Asamblea General de la OEA sobre temas relacionados con el terrorismo, la entidad que participa activamente en las actividades de lucha contra el terrorismo es el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE). Un elemento principal de su mandato es promover y desarrollar la cooperación entre los Estados miembros para «prevenir, combatir y eliminar el terrorismo». Lo que es evidente en las resoluciones y documentos de la OEA, incluidos los de la Asamblea General y el CICTE, es que el centro de atención sigue siendo el fortalecimiento de la cooperación entre los Estados miembros de la OEA, especialmente en lo que respecta a los temas principales del terrorismo, así como los vínculos entre «el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el lavado de activos y otras formas de delincuencia organizada trasnacional, y que tales ilícitos pueden ser utilizados para apoyar y financiar actividades terroristas» (CICTE, OEA/Ser.L/X.2.11. CICTE/DEC.1/11).
Es evidente que, por lo menos, algunas de estas actividades de cooperación están fuertemente centradas en la seguridad, lo que se sugiere en uno de los principales resultados de la Asamblea General de la OEA sobre el terrorismo, a saber, su Declaración sobre la reafirmación del compromiso del hemisferio de luchar contra el terrorismo en 2008. En ella se reconoció «la importante contribución de las fuerzas de seguridad de los Estados Miembros en la lucha contra el terrorismo y que, a este respecto, es necesario crear capacidad, capacitación y equipo adecuados para hacer frente a esta amenaza, y que ello requiere el fortalecimiento de la cooperación internacional en estas esferas» (CICTE, OEA/Ser.L/X.2.8). El otro eje central de las medidas de cooperación ha sido el fortalecimiento de los mecanismos de justicia penal (véase también la Convención Interamericana contra el Terrorismo, preámbulo). Esto queda ilustrado por el plan de trabajo más reciente del CICTE en el que se describe el elemento del «Compromiso de aumentar la cooperación para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo» como centrado en medidas tales como «el intercambio mutuo de información, prácticas óptimas y conocimientos especializados y un mejor acceso a las fuentes de asistencia técnica y financiera para la creación de instituciones» (CICTE, OEA/Ser.L/X.2.11. CICTE/DEC.1/11, párr. 5), así como otras actividades como «asistencia legislativa y combate al financiamiento del terrorismo» (CICTE, OEA/Ser.L/X.2.11. CICTE/DEC.1/11, párr. 10).
Por ello, no se hace mención de la radicalización, la prevención o la lucha contra el extremismo violento en los principales productos de la OEA, incluida su convención contra el terrorismo de 2002. Es posible que estos temas entren en el ámbito más amplio de los conceptos de «prevenir, combatir y eliminar». Por lo tanto, no está claro qué prioridades regionales existen o qué medidas se están adoptando en relación con los programas de la prevención y la lucha contra el extremismo violento, incluso para promover el Plan de Acción contra el Extremismo Violento del Secretario General. También es evidente que las prioridades actuales relacionadas con el terrorismo siguen siendo la seguridad cibernética, la protección de las infraestructuras críticas, la aplicación de la Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad sobre el peligro de que las armas de destrucción en masa no solo puedan caer en manos de agentes no estatales, sino también la financiación del terrorismo, en lugar de abordar las causas subyacentes de la motivación del terrorismo para esas actividades (véanse otros documentos del CICTE). Es posible que esto cambie en el futuro para reflejar los enfoques nacionales de sus miembros. Por ejemplo, la Estrategia Conjunta para Contrarrestar el Extremismo Violento elaborada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos y la USAID, incorpora tanto elementos de prevención como de la lucha contra el extremismo violento.
El Medio Oriente y las regiones del Golfo
Las regiones geográficas pertenecientes a la Liga de los Estados Árabes (LEA), así como a la Organización de Cooperación Islámica (OCI) —incluido el Medio Oriente y las regiones del Golfo— también se han visto gravemente afectadas por el extremismo violento.
Aunque la LEA se centra principalmente en impedir que los agentes no estatales adquieran armas de destrucción en masa, también se ocupa de los factores que aumentan la inestabilidad regional y las actividades terroristas. Esto queda ilustrado por los principales resultados de su conferencia sobre la Seguridad Regional y Retos que afronta la Región Árabe, celebrada por la LEA en febrero de 2015. Los enfoques militares y legislativos, incluida la justicia penal, además de seguir centrándose principalmente en las medidas “duras”, ha reconocido la necesidad de un enfoque paralelo “más suave” y «más multidimensional». Por ejemplo, reconoce la necesidad de que «los Estados Árabes encuentren una solución política a los conflictos de la región, en particular en Siria, el Iraq, Libia y el Yemen, así como en otros países que son testigos de conflictos civiles. Paralelamente, los esfuerzos deben centrarse en la lucha contra el terrorismo con el fin de eliminarlo y hacer frente al extremismo (tanto intelectual como religioso) abordando sus factores causantes y dejando sin recursos a los extremistas». La conferencia aprobó varias propuestas con respecto a las medidas que se harán en el futuro, como:
- «Enfrentar colectivamente la amenaza terrorista y trabajar en la reducir la fuerza física (tanto militar como financiera) de las organizaciones terroristas y su capacidad para influir en la opinión pública y atraer a los jóvenes;
- Destacar la necesidad de elaborar una amplia gama de políticas sociales para privar a las organizaciones terroristas de cualquier incubadora que les proporcione protección y cobertura;
- Exigir, mediante los participantes en la Conferencia, que la Secretaría General de la Liga de los Estados Árabes, en colaboración con los centros de investigación (y) las instituciones de estudios estratégicos, desarrollen estrategias globales contra el terrorismo. Estas estrategias deben tomar medidas para ampliar la participación política. Así, esas medidas crearán un sistema democrático que responda al desarrollo general y a la justicia social, y que haga participar a las organizaciones de la sociedad civil en la lucha contra la violencia y el extremismo;
- Esos mecanismos deben complementarse con una campaña para combatir las ideologías que perpetúan el odio y la violencia. Se debe llevar a cabo una campaña en los medios de comunicación que condene los delitos terroristas y la promoción del odio religioso, sectario, étnico o regional, promoviendo al mismo tiempo la libertad de expresión. Además, es necesario reformar los sistemas educativos y los planes de estudio para garantizar una base sólida que permita evitar el surgimiento de ideas extremistas que sirvan de fundamento ideológico al terrorismo.
- Los participantes valoran los esfuerzos de Al-Azhar Al-Shareef y otras instituciones religiosas de los países árabes e islámicos para refutar las interpretaciones erróneas del Islam. Estas instituciones desempeñan un papel importante en la corrección de las ideas erróneas promovidas por los grupos extremistas [...] Los posibles mecanismos para lograrlo serían la creación de una entidad para combatir la ideología extremista, la formulación de un discurso religioso que ponga de relieve la tolerancia del Islam y una respuesta a las ideologías erróneas.
- Los confederados consideran que la Secretaría General debería establecer un comité de trabajo que incluya a todos los sectores de la sociedad, en particular las organizaciones de la sociedad civil, para promover la seguridad regional y hacer frente a los desafíos de la región Árabe [...]».
Al igual que con la LEA, la OCI aborda de manera similar las amenazas que plantea la violencia extremista a través de enfoques de seguridad y militares. Esto se ilustra en su Resolución No. 21/44-POL «Sobre la lucha del terrorismo en los países de la región Sahelosaharian» durante su reciente 44o período de sesiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (celebrado los días 10 y 11 de julio de 2017). En esta resolución se «alienta a los Estados miembros de la OCI a que, en el marco de esa lucha, apoyen a los países de la región del Sahel», en particular al G5 del Sahel, mediante, entre otras cosas, el refuerzo de la capacidad de las fuerzas de defensa y seguridad, y pide a la ONU que proporcione a la MINUSMA un mandato sólido que le permita hacer frente a las amenazas terroristas y apoyar a los países del G5 del Sahel en el establecimiento de una fuerza de respuesta rápida». (Párr. 2). Se evidencia en la Resolución que las prioridades en esa región son «el tráfico de drogas, la trata de seres humanos y la toma de rehenes, que dan lugar a rescates como la principal fuente de financiación de las actividades de los grupos terroristas» (párr. 1), es decir, con las amenazas y temas recientes, más que con el tratamiento de las causas subyacentes de esas actividades.
Si bien la OCI hace referencia al extremismo, esto suele ser dentro de su preocupación por las declaraciones falsas sobre la fe islámica y su preocupación por hacer frente al «extremismo religioso» (véase como ejemplo la Cumbre de la Conferencia Islámica, Cumbre de Estambul, 2016, párrs. 99 y 110). Con respecto a ello, la OCI reconoce la necesidad de adoptar medidas “más suaves”. Por ejemplo, en su 13a sesión de la Cumbre de la Conferencia Islámica de 2016, «toma nota del reciente establecimiento de la Liga de Ulemas, Predicadores e Imanes de los países del Sahel en Adrar (Argelia) y expresa su [...] apoyo a la función y las medidas para combatir el extremismo religioso que amenaza la estabilidad y la seguridad de la región, y para la difusión de los valores islámicos de tolerancia y diálogo». (Párr. 110).
Las iniciativas de la prevención y la lucha contra el extremismo violento quizás no tengan esta preocupación tan pronunciadas como en otras organizaciones regionales. Por ejemplo, no se ha podido encontrar ninguna mención de esos temas en algunos de sus productos básicos, como la Declaración de Estambul sobre la Unidad y la Solidaridad para la Justicia y la Paz, aprobada por la Cumbre Islámica (integrada por los Jefes de Estado de la OCI) en 2016. Los resultados de las Cumbres Islámicas, en las que participaron los Jefes de Estado, son importantes indicadores de las prioridades actuales de la OCI.
Dicho esto, la OCI tiene algunas iniciativas en curso relacionadas con la prevención y la lucha contra el extremismo violento. Por ejemplo, la necesidad de prevenir la radicalización de los jóvenes forma parte de su Estrategia Conjunta para la Juventud de la OCI, que se aprobó al margen de la cuarta Conferencia Islámica de Ministros de Juventud y Deportes en Bakú (Azerbaiyán) el 19 de abril de 2018. En ella se identifican cuatro tipos de jóvenes atraídos hacia el extremismo (violento): quienes buscan venganza, quienes buscan identidad, quienes buscan estatus y quienes buscan emociones (Foro de la Conferencia Islámica para el Diálogo y la Cooperación, Organización Islámica para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2016, pág. 19 y pág. 18). En el proyecto de Estrategia se reconoce la necesidad de:
«Promocionar el diálogo intersectorial e intercomunitario negando a los grupos terroristas como Daesh, PKK y otros, la imposición de ideologías subversivas a la generación joven. Con respecto al apoyo del establecimiento de una plataforma de medios de comunicación juveniles de toda la OCI, donde los jóvenes tengan la posibilidad de expresarse de manera constructiva, se debe aumentar el sentido de ciudadanía activa, lograr una verdadera comprensión del Islam como religión de paz, contrarrestar las ideologías violentas destructivas y rehabilitar a los afectados por la propaganda extremista» (págs. 31 y 32).
En cuanto a la forma de lograrlo, la Estrategia señala que «es fundamental elaborar programas específicos, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental, en la educación no formal y las nuevas oportunidades de elevación social, así como en los deportes, las artes, la creatividad y el entretenimiento para impedir que los grupos radicales se aprovechen de esos grupos de jóvenes» (pág. 19). Esas recomendaciones reflejan un reconocimiento más general por parte de la OCI con respecto a la necesidad de invertir "en el futuro de la sociedad y en la forma de hacer participar a los jóvenes para que sirvan como agentes poderosos para la construcción de la nación, el logro de la paz y como fuerza constructiva para el desarrollo económico y social" (OCI, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, 2017). Esto incluye abordar las desigualdades educativas, socioeconómicas y por razones de género, que pueden ser factores impulsores del extremismo violento, como se examinó anteriormente.
En particular, la OCI, desde 2006 (OCI, 2006), se ha dedicado más a temas relacionados con el empoderamiento de la mujer. Esto tuvo mayor impulso recientemente, lo que tal vez refleja las tendencias e iniciativas mundiales más amplias, incluso bajo los auspicios del sistema de las Naciones Unidas. Por ejemplo, en el Plan de Acción para el Adelanto de la Mujer de la OCI, aprobado en 2016 (OCI, 2016), se reconoce que:
Con el fin de hacer frente a los crecientes desafíos que enfrentan los Estados miembros de la OCI, es esencial mejorar el estatus y las condiciones de la mujer para que pueda participar efectivamente en las esferas política, económica, cultural y social, y así lograr la paz, la prosperidad y el bienestar sostenible. (Párr. 8).
Por ello, la OCI está adoptando una serie de medidas para reducir la desigualdad de género y garantizar la justicia social «de conformidad con los valores islámicos de justicia social e igualdad de género». (Párr. 5). Aunque el nuevo Plan de Acción no menciona específicamente la radicalización del extremismo violento, éstas podrían estar dentro de sus parámetros.
El Foro Mundial contra el Terrorismo
El Foro Mundial contra el Terrorismo es un organismo intergubernamental creado en 2011 y que está compuesto por 29 Estados miembros y la Unión Europea. Este actúa como un foro de políticas, reuniendo a expertos y profesionales para compartir conocimientos y experiencias sobre los enfoques para contrarrestar el extremismo violento y el terrorismo. A través de sus grupos de trabajo, el organismo elabora y promueve el Memorando de Buenas Prácticas no vinculantes para que los países miembros y no miembros lo puedan utilizar. Varios de los memorandos se refieren a cuestiones relacionadas con la prevención o la lucha contra el extremismo violento a través de medidas de justicia penal. Algunos ejemplos de los Memorandos del Foro Mundial contra el Terrorismo se presentan en el presente módulo.
Memorando de La Haya-Marrakech sobre Buenas Prácticas para una Respuesta Más Eficaz al Fenómeno de los «Combatientes Terroristas Extranjeros» *En respuesta al creciente fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros, el Foro Mundial contra el Terrorismo de 2014, mediante una serie de reuniones de expertos, elaboró este Memorando de buenas prácticas. En su calidad de instrumento de derecho no vinculante, es un punto de referencia útil, incluso para acordar enfoques comunes y facilitar una cooperación internacional más eficaz en respuesta. Estas buenas prácticas se «señalan» en la resolución 2178 (Preámbulo) del Consejo de Seguridad). A. Detección e intervención contra el extremismo violentoBuena Práctica N.° 1: Invertir en el cultivo de relaciones de confianza a largo plazo con las comunidades susceptibles a ser reclutadas, teniendo en cuenta los temas y preocupaciones que afectan a la comunidad. Buena Práctica N.° 2: Desarrollar una amplia gama de contraargumentos y de actividades proactivas y positivas, ofreciendo alternativas no violentas y productivas para ayudar a quienes lo necesitan, así como medios para canalizar la frustración, la ira y las preocupaciones sin recurrir a la violencia. Buena Práctica N.° 3: Reunir a los medios de comunicación social, expertos analíticos, e innovadores de tecnología para desarrollar y producir un contenido contra argumentativo convincente. Buena Práctica N.° 4: Empoderar a aquellos que están en mejor posición para apoyar al cambio, incluyendo a los jóvenes, las familias, las mujeres y la sociedad civil, para que sean parte del desarrollo y el mensaje contra argumentativo positivo para la agenda contra el extremismo violento. Buena Práctica N.° 5: Prevenir la identificación del fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros o el extremismo violento con cualquier religión, cultura, grupo étnico, nacionalidad o raza. B. Prevenir, detectar e intervenir contra el reclutamiento y la facilitaciónBuena Práctica N.° 6: Comunicarse con las comunidades para desarrollar la conciencia de la amenaza de los combatientes terroristas extranjeros y construir la resistencia a los mensajes extremistas violentos. Buena Práctica N.° 7: Recopilar y fusionar información detallada de los organismos gubernamentales, los trabajadores de primera línea, las comunidades y los medios de comunicación social para detectar el reclutamiento y la facilitación, respetando el estado de derecho y los derechos humanos. Buena Práctica N.° 8: Reunir recursos, compartir información y colaborar con el sector privado para frenar la contratación de los combatientes terroristas extranjeros. Buena Práctica N.° 9: Adoptar enfoques personalizados y específicos para las respuestas de la lucha contra el extremismo violento a la radicalización y al reclutamiento, basados en los factores de motivación específicos y la audiencia a la que se dirigen. C. Detección e intervención contra los viajes y las peleasBuena Práctica N.° 10: Aumentar el intercambio de información y análisis públicos, policiales y de inteligencia locales, y las correspondientes buenas prácticas, mediante relaciones bilaterales y foros multilaterales para evitar los viajes de los combatientes terroristas extranjeros. Buena Práctica N.° 11: Desarrollar y aplicar regímenes jurídicos y procedimientos administrativos apropiados para juzgar y mitigar de manera eficaz el riesgo que plantean los combatientes terroristas extranjeros. Buena Práctica N.° 12: Aplicar medidas de control diseñadas para interrumpir los viajes de los combatientes terroristas extranjeros, prestando más atención a los viajes aéreos. Buena Práctica N.° 13: Utilizar todas las herramientas disponibles para evitar el uso indebido de los documentos de viaje para los viajes de los combatientes terroristas extranjeros. Buena Práctica N.° 14: Aumentar la capacidad de los Estados para impedir los viajes de los combatientes terroristas extranjeros a través de las fronteras terrestres y, en términos más generales, adoptar medidas apropiadas para evitar que dentro del territorio de los combatientes terroristas extranjeros planifiquen o elaboren actos terroristas que se lleven a cabo en el país o en el extranjero. D. Detección e intervención al retornoBuena Práctica N.° 15: Utilizar una amplia gama de fuentes de información para anticipar y detectar a los retornados. Buena Práctica N.° 16: Elaborar y utilizar marcos de evaluación de los riesgos de los repatriados, basados en pruebas y a nivel individual, evaluar su estado y establecer los enfoques de participación adecuados en consecuencia. Buena Práctica N.° 17: Fortalecer las investigaciones y los enjuiciamientos de combatientes terroristas extranjeros cuando sea necesario, mediante la mejora del intercambio de información y la reunión de pruebas. Buena Práctica N.° 18: Reparar y poner en práctica respuestas a los tipos de actos terroristas en los que los combatientes terroristas extranjeros puedan tener habilidades especiales. Buena Práctica N.° 19: Desarrollar programas integrales de reintegración para el retorno de los combatientes terroristas extranjeros. * Foro Mundial contra el Terrorismo (2014). “ Iniciativa «Combatientes Terroristas Extranjeros» del Memorando de La Haya-Marrakech sobre Buenas Prácticas para una Respuesta Más Eficaz al Fenómeno de los Combatientes Terroristas Extranjeros |
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