Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
Libertad de reunión
La libertad de reunión, que está estrechamente relacionada con la libertad de asociación que se examina líneas abajo, puede desempeñar un papel importante en las respuestas a la lucha contra el terrorismo, en particular en la prevención de las actividades terroristas al permitir que los ciudadanos participen activamente en la sociedad en la que viven, en lugar de ser excluidos de ella. También puede ofrecer un contexto, un «espacio seguro», en el que el descontento y los agravios pueden expresarse pacíficamente, lo que puede impedir que al menos algunos emprendan el camino hacia el extremismo violento. (Consulte el Módulo 2).
Tales sentimientos se reflejan en el preámbulo de la resolución 30/15 del Consejo de Derechos Humanos:
Reafirmando que los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas las libertades de reunión pacífica y de asociación, son componentes esenciales de la democracia que brindan a las personas oportunidades inestimables de expresar sus opiniones políticas, y que permiten el diálogo para prevenir y contrarrestar el extremismo violento.
Resaltando que la prevención y la lucha contra el extremismo violento requieren un enfoque que abarque a toda la sociedad, con la participación del gobierno, la sociedad civil, los dirigentes locales y religiosos y el sector privado, y reconociendo que la participación activa de la sociedad civil es un factor clave en las iniciativas del gobierno para proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales al tiempo que se previene y se lucha contra el extremismo violento [...]
De manera similar, un antiguo relator especial sobre la protección de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo, Martin Scheinin, precisó el papel fundamental que ambos derechos desempeñan en la creación de una plataforma para el ejercicio de otros derechos, en particular la libertad de expresión y la capacidad de participar políticamente, permite que se demuestre el desacuerdo público y pacífico con las políticas y prácticas gubernamentales. Además, esta plataforma facilita la importante labor de los defensores de los derechos humanos, que desempeñan un papel fundamental para garantizar la rendición de cuentas de los gobiernos. (Informe 61/267 de la Asamblea General, párr. 9).
Marco Jurídico Internacional
El punto de partida es el artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR), que establece que «[s]e reconocerá el derecho de reunión pacífica». En términos de lo que esto significa, «[u]na reunión pública puede definirse como la presencia intencional y temporal de varias personas en un lugar público que no sea un edificio o estructura con un propósito expresivo común». No obstante, el derecho a la libertad de reunión pacífica abarca tanto las reuniones públicas como las privadas». (OSCE, 2007, pág. 216). En las Directrices sobre la libertad de reunión de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE (OIDDH/OSCE) se ofrece más información al respecto (OIDDH/OSCE, 2010). En particular, existe una «presunción a favor de la celebración de reuniones» que, en la medida de lo posible, debería disfrutarse sin regulación (Principio 1); de hecho, los Estados tienen el deber concomitante de proteger la reunión pacífica (Principio 2).
Al igual que las demás libertades fundamentales consideradas en el presente módulo, el artículo 21 también dispone que el derecho podrá restringirse cuando las medidas complementarias «estén conformes con la ley y [...] sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o de la seguridad pública, del orden público (ordre public), la protección de la salud o la moral públicas o la protección de los derechos y libertades de los demás». A este respecto, una de las principales preocupaciones del antiguo relator especial sobre la protección de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo, Martin Scheinin, era que esta capacidad de imponer restricciones al derecho de libertad de reunión no se utilizara indebidamente con el pretexto de la lucha contra el terrorismo (informe 61/267 de la Asamblea General), por ejemplo, como medio de restringir las actividades democráticas legítimas. Refiriéndose a la necesidad de que todas las estrategias exitosas de lucha contra el terrorismo incluyan un elemento preventivo, precisó:
Esto indica que se permite adoptar medidas como la penalización de actos preparatorios de terror planificados por grupos, lo que a su vez implica la necesidad de adoptar medidas que puedan interferir con la libertad de reunión pacífica y la libertad de asociación. Los Estados no deben; sin embargo, abusar de la necesidad de combatir el terrorismo al recurrir a medidas que necesariamente restringen los derechos humanos. La ley debe establecer salvaguardias claras para prevenir el abuso (de las limitaciones) y, en caso ocurran abusos, asegurar que se proporcionen los recursos. (Párr. 11).
La preocupación del relator especial se fundamentaba en prácticas tales como la extralimitación de la legislación nacional de la lucha contra el terrorismo que imponía restricciones a los derechos de libertad de asociación y de reunión más allá de los que era absolutamente necesario para responder a las exigencias legítimas de seguridad (párr. 11). Aunque restringir la libertad de reunión puede ser apropiado en determinadas circunstancias, esto no se debe realizar por medios de prohibición general, sino que debe ser más específico para no violar el artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (párr. 25). El relator enfatizó los salvaguardias jurídicos estrictos que existen y deben aplicarse al determinar toda restricción del artículo 21 o de los derechos del artículo 22. (Párr. 19).
De manera similar, como indicó el relator especial sobre el derecho a la reunión y asociación pacífica en 2017, puede que la legislación de la lucha contra el terrorismo conlleve a la violación de la libertad de reunión mediante el acoso y la violencia en contra de los defensores de los derechos humanos y las demás personas (informe 72/135 de la Asamblea General, párr.18).Por ejemplo, existe el riesgo de que las manifestaciones populares se conviertan en conflictos violentos y de que las personas resulten heridas y mueran, junto con el desafío concomitante para los Estados de cómo gestionar mejor las manifestaciones de una manera compatible con sus obligaciones a los derechos humanos (Asamblea General, informe 17/28 del Consejo de Derechos Humanos). Desde 2009, toda violación del derecho a la vida en el marco de violencia contra los participantes de las manifestaciones y cualquier otro tipo de manifestación pública pacífica se clasifican dentro de las exigencias del relator especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias.
Con respecto a las situaciones de emergencia, aunque los artículos 21 y 22 (la libertad de asociación) son técnicamente derogables en virtud del párrafo 1 del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el relator especial sobre la promoción de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo reiteró, además, la naturaleza temporal y excepcional de tales derogaciones, incluso que estas deben satisfacer los criterios de necesidad y proporcionalidad (párrs.12-13). De manera significativa, el relator especial opinó que «en principio, los Estados no deben acudir a las medidas de derogación en relación con los derechos a la libertad de reunión y de asociación, y las medidas provistas por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que limitan estos derechos son suficientes para luchar contra el terrorismo de manera efectiva» (párr. 13). En particular, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) planteó preocupaciones similares respecto al riesgo que la legislación de emergencia puede deteriorar la libertad de reunión mediante prácticas como el aumento de las penas por participar en reuniones ilegales o la imposición de controles fronterizos para prevenir la participación en reuniones de aquellos que pueden causar alteraciones del orden público (OSCE, ODIHR, 2010).
Instrumentos regionales y enfoques
La región África
De manera similar, el artículo 11 de la Carta Africana garantiza el derecho a reunirse libremente con otros. Este proporciona, además, que «[e]l ejercicio de este derecho estará sujeto solamente a las necesarias restricciones impuestas por ley, en especial las decretadas en interés de la seguridad nacional, la seguridad, la salud, la ética y los derechos y libertades de los otros» (cursivas añadidas), reflejando una vez más algunas características únicas y sutiles diferencias en el enfoque de la Carta a comparación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) adaptado en el contexto africano.
Se dio una mayor orientación en los Principios y directrices en los derechos humanos y de las personas en la Lucha contra el Terrorismo en África. En particular, la sec. I sobre las libertades fundamentales que reflejan preocupaciones similares a aquellas expresadas por Martin Scheinin, antiguo relator especial, establece que «los Estados no deben recurrir a la lucha contra el terrorismo como pretexto de restringir las libertades fundamentales, incluidas la libertad religiosa y de conciencia, de expresión, de asociación, de reunión y de movimiento, y el derecho a la privacidad y la propiedad con la debida atención al Principio 1(M), No derogaciones y restricciones a los derechos humanos y libertades». El Principio 1(M) reconoce que la Carta Africana no permite formalmente derogaciones; sin embargo, admite que en determinadas circunstancias excepcionales puede ser apropiado restringir los derechos (consulte el Módulo 7). Los criterios reflejan lo que se ha considerado anteriormente en relación con las restricciones al artículo 21 (así como a los artículos 18 y 19) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el que:
El ejercicio de tal derecho solo podrá estar sujeto a las restricciones prescritas por ley para atender una necesidad legítima como se establece en la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, y en concordancia con la normativa regional e internacional de derechos humanos. Una limitación no puede erosionar un derecho hasta el punto de que el derecho mismo se vuelva ilusorio. Debe ser posible impugnar la legalidad de las restricciones de los derechos ante un tribunal.
La región interamericana
Con respecto a los enfoques regionales, la disposición pertinente de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es el artículo 15, el cual establece que «se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas» (cursivas añadidas). La misma base para todas las restricciones se aplica para los demás derechos considerados que refleja la redacción del artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En este caso, la Comisión Interamericana explicó que mientras que el derecho de reunión no es absoluto, el Estado; sin embargo, posee un «marco limitado para justificar cualquier restricción en este sentido», y enfatiza que siempre se deben cumplir las condiciones estándar de legalidad, necesidad y proporcionalidad para asegurar que cualquier restricción sea justificable y razonable (CIDH, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, párr.107). La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en López Lone et al. contra Honduras (2015), sostuvo que el derecho de reunión, junto con otras libertades fundamentales hacen posible una sociedad democrática. De manera consecuente, las «expresiones contra proyectos o políticas gubernamentales, lejos de ser una provocación a la violencia, son consustanciales a cualquier democracia pluralista» (CIDH, OEA/Ser.L/V/II Doc. 51, párr. 708).
Todas las libertades fundamentales que se consideran en el presente módulo, incluidos el derecho de reunión y de asociación, han estado bajo presión, incluso con respecto a las actividades de los defensores de los derechos humanos (CIDH, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, párr. 97) que pueden desempeñar un papel tan importante para garantizar que los Estados respeten el Estado de derecho, incluso cuando respondan a las exigencias de la seguridad nacional. De hecho, como ha precisado la Comisión Interamericana, existe un importante vínculo entre la capacidad de protestar públicamente sin riesgo de ser perseguido o castigado y la capacidad de proteger los derechos de las víctimas de violaciones de los derechos humanos, incluidos los atribuibles al Estado: «[p]roteger a quienes hacen denuncias contra funcionarios públicos por presuntas violaciones de los derechos humanos, incluso a costa de exigir a los funcionarios el deber especial de asumir un mayor margen de tolerancia frente a la crítica, es una medida indispensable para asegurar que no habrá una doble victimización; que la sociedad podrá conocer y debatir estos hechos con libertad; y que la justicia encontrará el mejor ambiente para ser realizada». (CIDH, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, párr. 105).
La región Europa
El enfoque del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) es considerar la libertad de reunión y de asociación en conjunto. El párrafo 1 del artículo 11 establece que: «Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho a fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses». Aunque la redacción de la disposición que permite restricciones es ligeramente diferente en comparación con el texto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (el cual fue aprobado algunos años después que el CEDH), los elementos esenciales se mantienen iguales. El párrafo 2 del artículo 11 afirma que:
El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, prescritas por ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás.
Así como las demás libertades consideradas en el presente módulo, el marco de estos objetivos legítimos restrictivos deben ser interpretados de manera muy específica (Convención de Viena/OSCE/ODIHR, 2014, pág. 18)Una adición evidente, que no forma parte del texto que rige las restricciones en otros instrumentos internacionales o regionales de derechos humanos, es que en el párrafo 2 del artículo 11 se dispone además que «[e]l presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legítimas al ejercicio de esos derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado». Aunque otros instrumentos no prohíben expresamente la utilización de los militares para hacer cumplir las restricciones permisibles, el silencio sobre esta cuestión en esos otros instrumentos tal vez refleje las sensibilidades que los acompañan, en especial, porque los militares pueden utilizarse en algunos Estados para anular la protesta legítima, incluso en forma de reunión, que de otro modo es permisible en virtud de las normas internacionales de derechos humanos.
El Medio Oriente y las regiones del Golfo
Con respecto a la Carta Árabe de Derechos Humanos de 2004, el principio relevante es el párrafo 6 del artículo 24 que establece que «[t]odo ciudadano tiene derecho a la libertad de asociación y de reunión pacífica». Sin embargo, debe leerse en el marco del artículo 24 en su totalidad, que articula varios derechos relativos a la capacidad de los ciudadanos de participar en una serie de actividades políticas. La restricción que figura en el párrafo 7 del artículo 24, que se aplica a todos los derechos del artículo 24, refleja el enfoque general del artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Por el contrario, no hay ninguna disposición expresa sobre el derecho de reunión y de asociación en la Declaración de El Cairo sobre los Derechos Humanos de la Organización de Cooperación Islámica (OCI). La disposición más cercana es el artículo 23, que establece que «[t]oda persona tendrá derecho a participar, directa o indirectamente, en la administración de los asuntos públicos de su país. También tendrá derecho a asumir cargos públicos de conformidad con las disposiciones de la Sharía». Es posible que la participación «indirecta» se refiera a derechos de asociación y de reunión, aunque todavía es incierto.
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