Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
La suspensión de obligaciones en tiempos de emergencia pública
En circunstancias extremas, «en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación» (párrafo 1 del artículo 4 del ICCPR), los Estados deben tomar medidas para derogar sobre la base del Pacto, es decir, para suspender o adaptar temporalmente sus obligaciones en virtud del tratado, siempre que se cumplan una serie de condiciones. La Asamblea General de las Naciones Unidas, entre otras organizaciones, ha destacado la importancia de cumplir con estos criterios (p. ej., la Asamblea General de las Naciones Unidas, (2005), párr. 3). A nivel regional, el artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y el artículo 27 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos contienen disposiciones similares. Sus principios y enfoques fundamentales son básicamente los mismos, aunque hay algunas variaciones regionales.
Por ejemplo, al delinear límites estrictos para el uso del poder ejecutivo de esta manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declaró que «el punto de partida de cualquier análisis jurídico del citado artículo 27 [de la Convención Americana] y de la función que cumple debe partir de la consideración de que es un precepto concebido solo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte» (Durand y Ugarte, 2000, párr. 99). Asimismo, en el caso importante del Habeas corpus bajo suspensión de garantías, la Corte señaló que la Convención Americana «autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y ello “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”» (1987(a), párr. 43). Especialmente, en virtud del artículo 27 de la Convención Americana, el derecho al habeas corpus es inderogable.
Del mismo modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) determinó que son necesarias tres condiciones: debe haber una situación excepcional de crisis o emergencia que afecta al conjunto de la población y constituye una amenaza a la vida organizada de la comunidad (Lawless contra Irlanda (No. 3), 1961, párr. 28). Al igual que el enfoque de la Corte Interamericana, el TEDH permite a los Estados cierta discreción, es decir, un «margen de apreciación» en su evaluación de las amenazas a la seguridad percibidas y las respuestas a estas (A. y otros contra el Reino Unido, 2009, párrs. 171 y 173). Ambas Cortes solicitan que se declare un estado de emergencia oficial previo a que se realice cualquier suspensión de los derechos (Lawless contra Irlanda (No 3), 1961, párr. 28; Zambrano Velez contra Ecuador, 2007, párr. 45-47). Los Estados también deben informar qué derechos fueron suspendidos como resultado de esta declaratoria.
En cambio, la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos no contempla los estados de excepción ni la posibilidad de realizar suspensión de las obligaciones. Esto refleja el texto del artículo 22 de la Convención de la OUA para Prevenir y Combatir el Terrorismo de 1999 (discutido en el Módulo 4), que establece que «nada de lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que derogue los principios generales del derecho internacional, en particular los principios del derecho internacional humanitario, así como la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos». El artículo 22 se considera una cláusula de «salvaguardia» para evitar que los Estados parte invoquen disposiciones en virtud de la Convención para justificar la dilución o incluso la violación de las protecciones de los derechos humanos.
La falta de capacidad para derogar en virtud de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos fue confirmada por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), la cual declaró que los derechos reconocidos en la Carta Africana no pueden ser limitados o restringidos a causa de emergencias o situaciones especiales. Por ejemplo, en el caso Media Rights Agenda y otros contra Nigeria, la Comisión Africana declaró que:
En comparación con otros instrumentos internacionales de derechos humanos, la Carta Africana no contiene una cláusula de suspensión de obligaciones. Por lo tanto, las limitaciones de los derechos y libertades establecidos en la Carta no pueden justificarse por emergencias o circunstancias especiales. Las únicas razones legítimas para las limitaciones de los derechos y libertades de la Carta Africana se encuentran en el párrafo 2 del artículo 27, que establece que los derechos de la Carta «se ejercerán con la debida consideración a los derechos de los demás, a la seguridad colectiva, a la moralidad y al interés común» (2000, párrs. 68 y 69).
En otras palabras, incluso una guerra civil no puede «usarse como excusa por el Estado [para] violar o permitir la violación de los derechos de la Carta Africana» (Comisión Nacional contra Chad, 2000, párr. 21). Dicho esto, una serie de disposiciones se califican como cláusulas de «recuperación», las cuales solo se relacionan con los derechos civiles y políticos del tratado, mas no los económicos, sociales o culturales (Olowu, 2009, pág. 55). Los detractores de la Carta suelen considerar que dichas cláusulas se han incluido deliberadamente para reducir la eficacia general del tratado. Las disposiciones fundamentales y la redacción de la Carta Africana que contienen esas cláusulas son las siguientes: el artículo 6 (libertad y seguridad de la persona y protección frente al arresto arbitrario) «más que por razones y condiciones previamente establecidas por la ley»; el artículo 8 (libertad de consciencia y de religión) «que respete la ley y el orden»; el párrafo 2 del artículo 9 (libertad de expresión y el derecho a difundir opiniones propias) «siempre que respete la ley»; el párrafo del artículo 10 (libertad de asociación) «siempre que cumpla con la ley»; el artículo 11 (libertad de reunión) «sujeto solamente a las necesarias restricciones estipuladas por la ley, en especial las decretadas en interés de la seguridad nacional, la seguridad personal, la salud, la ética y los derechos y libertades de los otros»; el párrafo 1 del artículo 12 (libertad de tránsito y de residencia dentro de su propio Estado) «siempre que se atenga a la ley»; el párrafo 2 del artículo 12 (derecho a salir de cualquier país y a retornar al suyo) «sujeto a las restricciones estipuladas por la ley»; el artículo 13 (libertad para participar libremente en el gobierno de su país) «de conformidad con las disposiciones de la ley», y el artículo 14 (derecho a la propiedad) «de conformidad con las disposiciones de las leyes adecuadas». Una de las principales preocupaciones al respecto es que las referencias a «la ley» en este contexto pueden significar que cualquiera de las leyes nacionales que sean inconsistentes e incompatibles con las disposiciones más amplias de la Carta Africana prevalecerán sobre ella, diluyendo así el impacto y la eficacia general de la Carta en el fortalecimiento de la protección de los derechos humanos en todo el continente. De hecho, a pesar de tratarse de una cuestión de interpretación, hay quienes consideran que el alcance y el efecto de estas cláusulas de «recuperación» son más amplios que las cláusulas de suspensión de obligaciones encontradas en otros instrumentos de derechos humanos. (Okere, 1984, págs. 142-158; Bondzie-Simpson, 1988, págs. 643-660; Okere y Mutua, 1999, pág. 342; Okafor, 2007, págs. 63-75).
En respuesta a estas y otras preocupaciones, la CADHP se ha mostrado firme en resistir cualquier intento de los Estados de usar cláusulas de recuperación de la Carta Africana como cláusulas de suspensión de obligaciones sustitutorias (Free Legal Assistance y otros contra Zaire, 1995 y Amnistía Internacional contra Zaire, 1999). Además, en 2015 aprobó los Principios y Directrices sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos en la Lucha contra el Terrorismo en África, basados en el derecho regional africano, el derecho internacional de los tratados, la jurisprudencia, las normas, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y las resoluciones de las Naciones Unidas, entre otras. El corazón de los Principios y Directricessobre los Derechos Humanos y de los Pueblos en la Lucha contra el Terrorismo en África es la afirmación de que la esencia de la acción lícita de los Estados, en la lucha contra el terrorismo, exige que estos protejan la seguridad nacional y pública respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, reconociendo al mismo tiempo que muchos derechos son absolutos y que los abusos de los derechos humanos a menudo conducen o exacerban la tensión e inestabilidad preexistente. El documento destacó que en las circunstancias excepcionales en que se consideren medidas restrictivas de los derechos, también se deben tener en cuenta sus posibles repercusiones en las mujeres, los niños, los migrantes, las comunidades étnicas y religiosas o cualquier otro grupo específico.
Cabe destacar que la Carta Africana tiene una disposición única en el artículo 23 sobre el derecho de todos los pueblos a la paz y a la seguridad nacional e internacional. Esto impone a sus Estados parte, en virtud del párrafo 2 del artículo 23, la obligación de asegurarse de que nadie que goce del derecho de asilo participe en actividades subversivas contra su país de origen o cualquier otro Estado parte y de que sus territorios no sean usados como base para «actividades subversivas o terroristas» contra el pueblo de cualquier otro Estado parte.
Una serie de derechos son «inderogables», lo que significa que no pueden ser suspendidos aun en las situaciones de emergencia más graves. Asimismo, cabe señalar que los derechos inderogables no solo existen en virtud del ICCPR, sino también del derecho internacional consuetudinario que vincula a todos los Estados, incluso los que no son Estados parte del Pacto.
Los derechos inderogables del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966El párrafo 2 del artículo 4 especifica los derechos que son inderogables:
Según el Comité de Derechos Humanos (Observación general n.° 29, párrafos 13-16), hay elementos en algunos derechos que no figuran en el párrafo 2 del artículo 4 que no pueden derogarse de manera legal. De particular importancia para los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo, estos incluyen:
Algunos otros derechos también son considerados inderogables en virtud del derecho internacional general o también en la práctica, a pesar de no estar establecidos explícitamente en el párrafo 2 del artículo 4. Entre ellos figuran el derecho a un juicio imparcial (artículo 14) y elementos del principio de no discriminación, por ejemplo, en la medida en que este protege derechos inderogables. (Consulte, p.ej. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos (2001)). Observación general n.° 29: Artículo 4: Suspensión de obligaciones durante un estado de emergencia. 31 de agosto. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11. párrs. 7-8). |
La aplicación de medidas de excepción que derogan las obligaciones de derechos humanos están sujetas a condiciones y principios estrictos con la intención de prevenir su abuso. Como señaló el Comité de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su Observación general n.° 29 sobre el artículo 4 del ICCPR:
Por una parte, autoriza a los Estados parte a suspender unilateralmente y temporalmente algunas de las obligaciones que les incumben en virtud del Pacto. Por otra, el artículo 4 somete tanto la adopción misma de la medida de suspensión, así como sus consecuencias materiales, a un régimen específico de garantías. El restablecimiento de un estado de normalidad, en que se pueda asegurar de nuevo el pleno respeto del Pacto, debe ser el objeto primordial del Estado parte que suspende la aplicación del Pacto. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11. párr. 1)
Significativamente, «no todo disturbio o catástrofe constituye una situación excepcional que ponga en peligro la vida de la nación» (párr. 3), lo que permite que se suspendan las obligaciones. Esto aplica por igual a los actos terroristas que deben evaluarse caso por caso para comprobar si se cumplen plenamente los criterios antes de que pueda declararse un estado de emergencia, sobre todo si amenazan la propia independencia e integridad de la nación.
En cuanto a las situaciones de conflicto armado, el párrafo 1 del artículo 4 dispone que ninguna medida que suspenda las disposiciones del Pacto puede ser incompatible con las demás obligaciones del Estado parte en virtud del derecho internacional. Esto se extiende al derecho internacional humanitario, que rige todas las facultades excepcionales, incluso para evitar que los Estados abusen de ellas. Incluso en este contexto, las suspensiones de las obligaciones solo deben permitirse en la medida que la situación represente una amenaza a la vida de la nación (párrs. 3 y 9). Además, están sujetas a los mismos principios de restricción detallados más adelante. Dicho esto, no es común la aplicación de las suspensiones en el contexto de un conflicto armado. Por ejemplo, aunque varias Partes contratantes de la CEDH han participado desde 2011 en conflictos armados extraterritoriales, no se realizaron suspensiones en relación a estos conflictos. Por consiguiente, el TEDH no ha tenido la oportunidad de considerar si existen diferencias de interpretación entre «guerra» y «otra emergencia pública» con respecto al artículo 15 de la Convención Europea (consulte Hassan contra el Reino Unido, 2014, párr. 101). Sin embargo, en situaciones de conflicto armado, el Tribunal ha determinado que el punto de partida es la jurisprudencia establecida de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de que «la protección que ofrecen los convenios y convenciones de derechos humanos no cesa en caso de conflicto armado, salvo en caso de que se apliquen disposiciones de suspensión» (CIJ, 2004, párr. 106).
Requisitos para permitir una suspensión de obligaciones en virtud del Pacto Internacional de Derechos Civiles y PolíticosRequisitos y principios fundamentales *
Requisitos de procedimiento
* Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos (2001). Observación general n.° 29: Artículo 4:La suspensión de obligaciones durante un estado de emergencia. 31 de agosto. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11 |
Requisitos para permitir una suspensión de obligaciones en virtud del Convenio Europeo de Derechos Humanos*Requisitos y principios fundamentales*
Requisitos de procedimiento
* Tribunal Europeo de Derechos Humanos (2017). Guía del artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos: Suspensión de obligaciones en situaciones excepcionales. Actualizado el 30 de abril. |
Garantías constitucionales
En algunos Estados existen garantías constitucionales adicionales para evitar el abuso de las facultades excepcionales. Por ejemplo, el artículo 137 de la Constitución peruana establece que el derecho a habeas corpus y a «amparo» (un recurso ante los tribunales por actos de autoridad que violen los derechos fundamentales, que también constituye la base del artículo 25 (protección judicial) de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (Corte IDH, 1987(b), párrs. 38-40)) no pueden suspenderse aun en casos de emergencia nacional. Otro ejemplo es el artículo 165 de la Constitución ecuatoriana. Este especifica que durante el estado de excepción el presidente de la República únicamente podrá suspender o limitar el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión, así como la libertad de información.
En el artículo 14 de la Constitución de Pakistán se adopta un enfoque diferente: (1) «la dignidad humana y, sujeta a la ley, la privacidad del hogar serán inviolables», y (2) «nadie será sometido a tortura para obtener pruebas». Sin embargo, de acuerdo con el artículo 233 de la Constitución, podrán suspenderse otros derechos fundamentales durante un período de excepción, como la libertad de tránsito, la libertad de reunión, la libertad de asociación, la libertad de comercio, empresa o profesión, la libertad de expresión (incluido el derecho a la información) y la protección de los derechos de propiedad. Una de las garantías constitucionales incorporadas está estipulada en el párrafo 7 del artículo 232, que dispone que toda «declaratoria de emergencia será presentada ante una sesión conjunta que será convocada por el presidente para reunirse en treinta días desde la emisión de la declaratoria y, (a) dejará de estar en vigor al cabo de dos meses, a menos que previo a la expiración de dicho período haya sido aprobada por una resolución de la sesión conjunta» o se haya aprobado una resolución «que desapruebe la declaratoria» en virtud del apartado b) del apartado 7 del artículo 232.
Mientras que otras constituciones tratan de asegurar la protección general de los derechos humanos, otras constituciones garantizan derechos fundamentales durante los estados de excepción, permitiendo al mismo tiempo que se suspendan algunos de estos o incluso que se produzcan excepcionalmente violaciones restringidas de estos derechos por motivos de seguridad nacional. Por ejemplo, en Filipinas las protecciones constitucionales están inmersas en leyes de seguridad pertinentes, expuestas en la sección 2 de la Ley de Seguridad Humana de 2007 (Ley de la República n. ° 9372). Esta dispone que «ninguna disposición de la presente ley se interpretará en el sentido de que limita, restringe o menoscaba las competencias constitucionalmente reconocidas del Poder Ejecutivo del Estado. No obstante, el ejercicio de esas competencias se entenderá sin perjuicio del respeto de los derechos humanos, que serán absolutos y estarán protegidos en todo momento».
Tensiones inherentes
Siempre que se declara el estado de emergencia y se derogan las protecciones de los derechos humanos, existe la posibilidad de que los Estados hagan un uso indebido de su poder, incluso bajo los auspicios de la lucha contra el terrorismo. Esas opiniones fueron recogidas por la Comisión Internacional de Juristas en su Declaración sobre la defensa de los derechos humanos y el Estado de derecho en la lucha contra el terrorismo (Declaración de Berlín) del 2004, en la que se afirma que:
Estos principios, normas y obligaciones [del Estado de derecho] definen los límites permisibles y legítimos de la acción estatal contra el terrorismo. El carácter de odio de los actos terroristas no puede invocarse como base o pretexto de los Estados para desconocer sus obligaciones internacionales, en particular en cuanto a la protección de los derechos humanos fundamentales.
Un discurso general orientado a la seguridad promueve el sacrificio de los derechos y libertades fundamentales en nombre de la erradicación del terrorismo. No existe conflicto entre el deber de los Estados de proteger los derechos de las personas amenazadas por el terrorismo y su responsabilidad de garantizar que la protección de la seguridad no menoscabe otros derechos (pág. 1).
Debido al riesgo de que se produzcan abusos contra los derechos humanos y violaciones del Estado de derecho en situaciones de emergencia, es importante que se revisen periódicamente para garantizar que se sigan cumpliendo los criterios mínimos. Como plantean los Principios de Siracusa, «la constitución nacional y las leyes que rigen los estados de emergencia dispondrán una revisión pronta, periódica e independiente, por la legislatura, de la necesidad de dichas medidas de derogación». (Principio 55) Del mismo modo, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa reiteró la importancia de la revisión continua en su nota informativa titulada estado de emergencia: cuestiones de proporcionalidad relativas a las derogaciones en virtud del artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos:
La supervisión judicial de las derogaciones es necesaria para preservar el Estado de derecho, proteger los derechos inderogables y evitar la arbitrariedad. Como señalara un antiguo Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa, «es precisamente porque el Convenio presupone controles internos en forma de un escrutinio parlamentario preventivo y una revisión judicial posterior que las autoridades nacionales gozan de un amplio margen de apreciación respecto de las derogaciones». En efecto, esta es la esencia del principio de subsidiariedad en la protección de los derechos de la Convención (párr. 9).
Como se señala también en la nota informativa, todos los derechos humanos, incluidos los sujetos a derogaciones, permanecen en manos de los tribunales. Por lo tanto, cualquier persona que alegue la violación de sus derechos según la Convención mantiene el derecho a un recurso efectivo ante una instancia nacional en virtud del artículo 13 del CEDH (párr. 2). Este principio tiene una aplicación más amplia para otras jurisdicciones también, presente en el principio 56 de Siracusa, «las personas que pretenden que las medidas de derogación que les afectan no son estrictamente necesarias en la situación de que se trate dispondrán de recursos efectivos». (Consulte el Módulo 14).
Otro aspecto fundamental de la preservación de las garantías adecuadas es asegurar el mantenimiento del Estado de derecho en los ordenamientos jurídicos nacionales, en particular la separación de las funciones del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial a fin de mantener niveles adecuados de controles y contrapesos.
El tema de la terminología se vuelve muy importante. A menudo, en el discurso y la jurisprudencia de los tribunales sobre el uso de las derogaciones como una herramienta de lucha contra el terrorismo, se hacen referencias a la falta de «equilibrio» de las necesidades de seguridad nacional en relación a las obligaciones internacionales, incluido el derecho de los derechos humanos. La noción de «equilibrio» de tales consideraciones podría dar lugar a la inferencia de que cuanto más elevadas sean las amenazas percibidas contra la seguridad, incluidas las de terrorismo, mayor será la justificación de la excepcionalidad y el alejamiento de las normas establecidas del Estado de derecho, con los riesgos asociados para la adhesión a dicho Estado de derecho. Por consiguiente, tal vez sea preferible utilizar el término alternativo que se refiere a «acomodar» los imperativos de seguridad dentro de las obligaciones existentes en materia de Estado de derecho para reflejar mejor el objetivo principal que sustenta toda declaratoria de emergencia y las derogaciones resultantes, es decir, permitir que el Poder Ejecutivo del Estado restablezca el orden público, ya sea frente a un peligro o amenaza contra este, como el que suponen los actos terroristas u otros riesgos contra la seguridad nacional y la paz social.
Una vez más, los tribunales juegan un papel clave aquí. Es importante que los tribunales se aseguren de que se mantengan estrictas limitaciones en cuanto al ejercicio de esa facultad discrecional (consulte. p.ej., Klass y otros contra Alemania, 1978, párrs. 48-49; A y otros contra el Reino Unido, 2009, párr. 173). Dicho esto, tratar de conciliar los requisitos de seguridad nacional con la preservación de la integridad del Estado de derecho puede ser una línea fina que trazar y suele ser una fuente de gran tensión entre el Poder Ejecutivo y el Judicial.
Ley marcial y despliegue militar
Un aspecto especialmente delicado puede ser la declaración de la ley marcial en situaciones de emergencia que otorga a un Gobierno facultades especiales, normalmente mediante la sustitución de la autoridad civil por la militar en un territorio designado. A veces la ley marcial se declara en un contexto mixto de conflicto armado interno y actividades terroristas, que pueden estar vinculados. En tales circunstancias, puede surgir una tensión entre el papel del Ejecutivo para garantizar la seguridad nacional y el del Poder Judicial en la defensa del Estado de derecho para determinar si se ha cruzado el umbral para declarar el estado de emergencia.
Un ejemplo es la declaración del estado de ley marcial en mayo de 2017 en Filipinas, en respuesta a la amenaza planteada por el Grupo Maute (partidarios del EIIL) en la ciudad de Marawi, que se examina en el Estudio de caso.
En otros casos de actividad terrorista, un estado de ley marcial de facto puede seguir sin una declaratoria formal y puede durar desde unos días hasta años. Por ejemplo, puede haber un «cierre» de facto de una ciudad o zona, o se pueden desplegar fuerzas militares (o similares) como parte de las medidas de orden público. En algunas circunstancias, es posible que un Estado se encuentre en un estado de emergencia casi constante o bajo la ley marcial (ya sea de facto o de jure) durante meses, años o incluso décadas.
Una cuestión estrechamente relacionada e igualmente delicada se refiere al despliegue de militares en situaciones de emergencia nacional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos formuló un principio básico importante que rige tales circunstancias en el caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) contra Venezuela. En este caso, la Corte opinó que «los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales». (2006, párr. 78).
Siguiente: Ejemplos de estados de excepción y derogaciones relacionadas con el terrorismo
Volver al inicio