Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
La región Asia
Asia Sudoriental: Asociación de Naciones de Asia Sudoriental
La Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN, por sus siglas en inglés) se creó en 1967 y está compuesta por diez Estados. Entre sus objetivos principales se encuentran la promoción de la paz y la estabilidad regionales, así como el fortalecimiento de la cooperación interna y externa en asuntos de interés común.
En un inicio, se creó como una asociación informal de Estados, pero desde que la Carta de la ASEAN (aprobada el 20 de noviembre del 2007) entrara en vigor el 15 de diciembre del 2008, la organización tiene personalidad jurídica que le permite participar más eficazmente en la cooperación dentro de la región y fuera de ella. De especial importancia para las iniciativas regionales de lucha contra el terrorismo, la Carta de la Organización contempla los siguientes objetivos: (1) «Mantener y afianzar la paz, la seguridad y la estabilidad, así como seguir fortaleciendo los valores orientados a la paz en la región» (artículo 1 (1)); y (2) «Fortalecer la democracia, afianzar la buena gobernanza y el Estado de derecho, así como promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, teniendo debidamente en cuenta los derechos y las responsabilidades de los Estados miembros de la ASEAN» (artículo 1 (7)).
Instrumentos de lucha contra el terrorismo
La necesidad de cooperación en el contexto de la lucha contra el terrorismo se identificó por primera vez en la Declaración de la ASEAN sobre la Delincuencia Transnacional (aprobada el 20 de diciembre de 1997), en la que la Organización determinó ampliar «el alcance de las actividades de los Países miembros contra la delincuencia transnacional, como el terrorismo».
A ello le siguió, a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre, la Declaración de la ASEAN sobre la Acción Conjunta contra el Terrorismo (aprobada el 5 de noviembre del 2001). Uno de sus principales objetivos es fortalecer la cooperación regional, por ejemplo, mediante el intercambio de prácticas óptimas y de información e inteligencia, las iniciativas por aumentar la capacidad regional de lucha contra el terrorismo, así como buscar la mejor forma de integrar las convenciones internacionales contra el terrorismo a los mecanismos de la ASEAN de lucha contra el terrorismo internacional. Luego, en el 2002, le siguió el Plan de Trabajo de la ASEAN para la Lucha contra la Delincuencia Transnacional (aprobado el 17 de mayo del 2002), el cual ofrece directrices operacionales para la cooperación regional. La importancia de promover los objetivos y medidas identificados en la Declaración de la ASEAN sobre la Acción Conjunta contra el Terrorismo del 2001 se reiteró en el 2002 tras los atentados terroristas en Bali, Indonesia, y en las Filipinas, que cobraron la vida de 216 civiles e hirieron a otras 419 personas.
En lo que respecta a los instrumentos vinculantes, el 13 de enero del 2007 se aprobó la Convención de la ASEAN sobre la Lucha contra el Terrorismo (que entró en vigor el 27 de mayo del 2011), el cual es el principal instrumento para fortalecer las actividades regionales de lucha contra el terrorismo. Antes de su aprobación, hubo desacuerdo en cuanto a si se necesitaba o no una convención regional específica debido a la existencia de los instrumentos universales contra el terrorismo, junto con las obligaciones vinculantes creadas por la resolución 1373 del Consejo de Seguridad. Sin embargo, en respuesta a la presión internacional, la Convención fue finalmente negociada y aprobada.
La Convención tiene varias características importantes. Una de ellas es que no incluye una definición regional del terrorismo o de delitos de terrorismo, sino que se basa en el significado de «delito» tal como se define en los instrumentos universales. Otra es que sus disposiciones suelen estar redactadas de forma bastante general, reflejando así la línea de base del consenso jurídico y político. Curiosamente, el artículo VIII, que garantiza el derecho a un «trato justo» a los sospechosos de terrorismo, destaca en primer lugar el papel clave del derecho interno, al mismo tiempo que reconoce la pertinencia e importancia del derecho internacional. Esto pone en evidencia que no todos los Estados miembros de la ASEAN son partes en tratados internacionales o regionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés) o la Convención de la ASEAN.
Tal énfasis en los marcos jurídicos nacionales refleja los desafíos más amplios a los que enfrenta la ASEAN en cuanto al fortalecimiento de la cooperación regional, ya que varios de sus Estados miembros consideran al terrorismo como un asunto esencialmente interno. También existen otras diferencias importantes, incluso en lo que respecta a la doctrina nacional de lucha contra el terrorismo: Algunos Estados miembros adoptan un enfoque más militarista en la lucha contra el terrorismo, mientras que otros responden generalmente mediante un paradigma de justicia penal. Incluso en los casos en que se han adoptado medidas de aplicación de la ley, las diferencias nacionales en cuanto a la forma en que se han interpretado y aplicado pueden obstaculizar una cooperación regional más eficaz. Varios comentaristas se preguntan si es necesario que la ASEAN revise y reformule sus políticas y estrategias de lucha contra el terrorismo para reflejar la realidad, es decir, que las amenazas y actividades terroristas en Asia sudoriental son un fenómeno tanto local como mundial (Hafidz, 2009).
Asimismo, desde el 2014, la ASEAN ha buscado responder a las amenazas regionales provocadas por los combatientes extranjeros, procedentes de sus miembros, que se unen a los conflictos en Iraq y Siria y que luego regresan a la región. Esto dio lugar a la Declaración de los Ministros de Relaciones Exteriores de la ASEAN del 2014 sobre el Aumento de la Violencia y la Brutalidad Cometidas por Organizaciones Terroristas/Extremistas en Iraq y Siria, y a la posterior Reunión Ministerial Especial de la ASEAN de 2015 sobre el Aumento de la Radicalización y el Extremismo Violento. Por ello, con excepción del Convenio de 2007, los productos de la ASEAN en materia de lucha contra el terrorismo son, en gran medida, políticos y no vinculantes jurídicamente, aunque constituyen un aspecto importante en las medidas regionales e internacionales de lucha contra el terrorismo para promover los objetivos de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo.
Durante la 31ª Cumbre de la ASEAN, celebrada en noviembre del 2017, uno de los puntos centrales de las deliberaciones fue el extremismo y el terrorismo. Durante la Cumbre, se respaldó la Declaración de Manila para Contrarrestar el Aumento de la Radicalización y el Extremismo Violento, que se aprobó durante la 11.ª Reunión Ministerial de la ASEAN sobre Delincuencia Transnacional, celebrada en Filipinas, así como la actualización del Plan de Acción Amplio de la ASEAN sobre la Lucha contra el Terrorismo. A través de la Declaración de Manila, la ASEAN está tratando de «contrarrestar la radicalización y el extremismo violento, en especial aquellos que conducen al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, mediante la prevención de la radicalización, la financiación, el reclutamiento y la movilización de personas dentro de grupos terroristas» (Republic of the Philippines Department of the Interior and Local Government, 2017). Cabe destacar que los Ministros de Justicia de la ASEAN también participaron activamente en la Cumbre «avanzando... en la aplicación de diversos programas y actividades para mejorar la cooperación jurídica en la ASEAN, y en especial las deliberaciones para elevar el Tratado de Asistencia Jurídica Mutua (MLAT, por sus siglas en inglés) a un instrumento de la ASEAN y las iniciativas por ultimar el texto del Tratado Modelo de Extradición de la ASEAN (MAET)» (ASEAN, 2017, párr. 35).
También cabe mencionar brevemente la creación, en noviembre del 2002, del Centro Regional del Asia Sudoriental para la Lucha contra el Terrorismo en Malasia, cuyo objetivo primordial es fortalecer la cooperación regional e internacional, así como reforzar la capacidad.
Instrumentos y mecanismos de derechos humanos
En cuanto a sus principales instrumentos relacionados con los derechos humanos, el primero que se señala aquí es la Carta de la ASEAN, la cual entró en vigor en el 2008. Varios de los principios del artículo 2 que lo respaldan son de especial relevancia para las iniciativas de lucha contra el terrorismo, en especial los siguientes compromisos de la ASEAN:
h. la adhesión al Estado de derecho, la buena gobernanza, los principios de la democracia y el Gobierno constitucional;
i. el respeto de las libertades fundamentales, la promoción y protección de los derechos humanos y la promoción de la justicia social;
j. la defensa de la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario, suscrito por los Estados miembros de la ASEAN.
Asimismo, el principal instrumento de la Organización especializado en derechos humanos es la Declaración de Derechos Humanos de la ASEAN en 2012 (aprobada el 18 de noviembre del 2012). A parte de articular un entendimiento y un enfoque conjuntos de los derechos humanos entre los Estados miembros de la ASEAN, la Declaración también cumple otras funciones importantes. Una de ellas es que desarrolla y explica en más profundidad el mandato de la Comisión Intergubernamental de la ASEAN sobre los Derechos Humanos, creada por el artículo 14 de la Carta de la ASEAN. Por otra parte, algunos consideran que la Declaración es un posible precursor para la adopción de una convención regional oficial de derechos humanos, mientras que otros han criticado la Declaración por ser «fatalmente defectuosa» en lo que respecta a su relación con las normas internacionales de derechos humanos (Human Rights Watch, 2012).
Si bien la Declaración y la creación de la Comisión representan pasos importantes hacia el desarrollo de normas regionales de derechos humanos, las disposiciones sustantivas de la Declaración también han sido motivo de preocupación y crítica debido al hecho de que es un texto más vago, en comparación con otros principios del derecho internacional de los derechos humanos, y que esto podría socavar en lugar de fortalecer las normas regionales de derechos humanos. Por ejemplo, la Declaración refleja la misma preferencia de los enfoques y normas nacionales sobre los internacionales que se encuentran en la Convención de la ASEAN de 2007. Así lo ilustra el artículo 7 que, al afirmar la importancia de los derechos humanos y las normas internacionales, establece que «al mismo tiempo, la realización de los derechos humanos debe considerarse dentro del contexto regional y nacional teniendo en cuenta los diferentes contextos políticos, económicos, jurídicos, sociales, culturales, históricos y religiosos». Análogamente, se ha expresado la preocupación acerca de lo establecido por la Declaración; según esta, los derechos deben ejercerse «conforme a lo prescrito por la ley», lo que puede ser problemático, ya que las leyes nacionales a las que se refieren pueden ser, en sí mismas, injustas. Un comentarista lo explicó del siguiente modo: «La inclusión de este tipo de disposiciones parece contraria al propósito mismo de una declaración regional de derechos humanos, que consiste en fomentar la protección de los derechos de las personas sometiendo las leyes y las prácticas nacionales al escrutinio de una institución ajena al Estado» (Renshaw, 2013).
Como explica la guía de la Comisión (ASEAN, 2016, párr. 17), el enfoque de la ASEAN respecto de los derechos humanos ha sido influenciado por la creencia de que «la libertad, el progreso y la estabilidad nacional se promueven mediante un equilibrio entre los derechos del individuo y los de la comunidad, a través del cual se efectúan muchos derechos individuales, como se dispone en la Declaración Universal de Derechos Humanos» (Chalermpalanupap, 2008).
Si bien los derechos humanos internacionales permiten cierta limitación de los derechos en determinadas situaciones, la referencia en la guía sobre equilibrar los derechos de los individuos con los de la comunidad corre el riesgo de ser interpretada como muy vaga y de perjudicar los derechos más vulnerables de los individuos en favor de los de la comunidad, lo que nunca debería ser el efecto de un instrumento de derechos humanos.
Más alentador es el hecho de que el mandato de la Comisión incluye «alentar a los Estados miembros de la ASEAN a que consideren adherirse a los instrumentos internacionales de derechos humanos y de ratificarlos» como parte del establecimiento de un marco regional para la cooperación en materia de derechos humanos (ASEAN, 2016, pág. 18). Sin embargo, las funciones y facultades de la Comisión se limitan a desarrollar, promover, alentar, asesorar, entablar diálogos y consultas con los principales agentes en la consecución de tales objetivos. Por ello, a diferencia de otros órganos regionales no judiciales de derechos humanos que se examinaron en este módulo, la Comisión Intergubernamental de la ASEAN sobre los Derechos Humanos no tiene ningún poder real para, por ejemplo, emprender funciones de investigación independientes (como las denuncias individuales) ni cuenta con ninguna facultad de aplicación. Si bien la Comisión tiene la capacidad de preparar estudios sobre cuestiones temáticas de derechos humanos en la región de la ASEAN o de presentar informes, según corresponda, no ha realizado publicaciones sobre cuestiones relacionadas con los enfoques de la lucha contra el terrorismo a junio del 2018.
Instrumentos clave de derechos humanos de la ASEAN
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Asia Meridional: Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional
La Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC, por sus siglas en inglés) se estableció en 1985 con ocho Estados miembros y tiene su secretaría en Katmandú (Nepal).
Entre sus principales objetivos, enunciados en la Carta de la Asociación de Cooperación Regional de Asia Meridional (aprobada el 8 de diciembre de 1985), figuran la promoción y el fortalecimiento de la autosuficiencia colectiva entre los países del Asia Meridional; el fomento de la colaboración activa y la asistencia mutua en las esferas económica, social, cultural, técnica y científica; y el fortalecimiento de la cooperación entre los Estados miembros en los foros internacionales sobre cuestiones de interés común. Aunque la seguridad no se menciona expresamente, la lucha contra el terrorismo es una cuestión de interés común para la SAARC.
En comparación con los marcos de otras organizaciones regionales examinadas en este módulo, la fuerza normativa de sus instrumentos es menor, ya que no se pretende que tengan fuerza jurídica. Las decisiones de todos los niveles se adoptan sobre la base de la unanimidad dentro de la SAARC; las cuestiones bilaterales y contenciosas se excluyen de las deliberaciones de la Asociación.
Instrumentos de lucha contra el terrorismo
La SAARC fue una de las primeras organizaciones regionales en adoptar un tratado vinculante contra el terrorismo. Durante la 2.ª Cumbre de la SAARC (16 y 17 de noviembre de 1986, Bangalore), los Jefes de Estado o de Gobierno acordaron que la cooperación entre los Estados de la SAARC era vital para prevenir y eliminar el terrorismo en la región. Los líderes condenaron inequívocamente todos los actos, métodos y prácticas de terrorismo como criminales y deploraron sus repercusiones en la vida y la propiedad, el desarrollo económico social, la estabilidad política, la paz regional e internacional y la cooperación. El año siguiente, en su 3.ª Cumbre (del 2 al 4 de noviembre de 1987 en Katmandú) se aprobó la Convención Regional de la SAARC sobre la Eliminación del Terrorismo, la cual entró en vigor el 2 de agosto de 1988 tras ser ratificada por todos los Estados miembros.
En la 12.ª Cumbre (del 2 al 6 de enero del 2004 en Islamabad) se aprobó un Protocolo Adicional de la Convención Regional de la SAARC, con el fin de actualizar la Convención teniendo en cuenta las obligaciones que competen a los Estados miembros en virtud de la resolución 1373 del Consejo de Seguridad y el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo. Concretamente, el Protocolo Adicional tipifica como delito el suministro, la recaudación o la adquisición de fondos con el fin de cometer actos de terrorismo y adopta nuevas medidas para prevenir y reprimir la financiación de tales actos. El Protocolo entró en vigor el 1 de diciembre del 2006 tras ser nuevamente ratificado por todos los Estados miembros. Una característica notable del Protocolo es que, en virtud del artículo 16, un Estado parte puede denegar la condición de refugiado a toda persona respecto de la cual «haya razones fundadas para considerar que ha cometido un delito enunciado en el artículo 4 del presente Protocolo Adicional», el cual abarca los delitos relacionados con el terrorismo.
A partir del 2007, en específico, la organización se ha centrado más en cómo aplicar eficazmente las disposiciones de esos instrumentos de lucha contra el terrorismo, como la elaboración de una legislación de autorización, en el marco de los sistemas jurídicos nacionales.
Instrumentos clave de la SAARC para la lucha contra el terrorismo
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Instrumentos de derechos humanos
La SAARC no cuenta con un instrumento exclusivo de derechos humanos ni se hace referencia alguna a la promoción de los derechos humanos, la democracia o el Estado de derecho en su Carta fundacional de 1985. En cambio, se reiteran varios principios del artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas, y sus valores y objetivos fundamentales incluyen la paz, la libertad, la justicia social, la prosperidad económica, la comprensión mutua, las relaciones de buena vecindad y la cooperación significativa entre los Estados miembros (artículo 2). Sin embargo, estas estaban destinadas a regir las relaciones entre los Estados miembros y no los derechos individuales.
Lo mismo aplica para la Convención Regional de la SAARC de 1987. No obstante, una inclusión significativa en el Protocolo Adicional de 2004 es el artículo 19 de «Derechos y obligaciones en virtud del derecho internacional». Esta disposición refleja el discurso y los enfoques de las Naciones Unidas y las iniciativas mundiales de lucha contra el terrorismo, que se reflejan en los instrumentos clave como la resolución 1373 del Consejo de Seguridad relativa a la importancia de ajustar las iniciativas de lucha contra el terrorismo a «los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, el derecho internacional humanitario y las normas internacionales de derechos humanos».
Asia Central: Organización de Cooperación de Shanghái
Instrumentos de lucha contra el terrorismo
La Organización de Cooperación de Shanghái (OCS o SCO, por sus siglas en inglés) fue creada en el 2001 por los países de China, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán. A junio del 2018, la Organización cuenta con ocho Estados miembros, cuatro Estados observadores y seis Asociados en el Diálogo. Su Secretariado, uno de los dos órganos permanentes de la Organización, se encuentra en Beijing. La OCS es la organización regional de seguridad más grande en lo que respecta al tamaño total de las poblaciones comprendidas en su ámbito de aplicación, pues comprende a China e India como dos de los Estados más poblados del mundo, los Estados más grandes (Kazajstán) y más poblados (Uzbekistán) de Asia Central, así como el Estado geográfico más grande del mundo (Rusia); la Organización se dispone a seguir expandiéndose.
La Carta de la OCS se aprobó en junio del 2002 y entró en vigor el 19 de setiembre del 2003. De este modo, de conformidad con el artículo 1 de la Carta de la OCS, entre los principales objetivos y tareas de la Organización figuran los siguientes: el desarrollo de una cooperación polifacética en el mantenimiento y fortalecimiento de la paz; la seguridad y la estabilidad en la región y la promoción de un nuevo orden internacional político y económico que sea democrático, justo y racional; y la lucha conjunta contra el terrorismo, el separatismo y el extremismo en todas sus manifestaciones, la lucha contra los distintos tipos de actividades delictivas transnacionales y la lucha contra la migración ilegal.
El principal instrumento regional de lucha contra el terrorismo es la Convención de Shanghái para la Lucha contra el Terrorismo, el Separatismo y el Extremismo (aprobada el 15 de junio del 2001 y puesta en vigor el 29 de marzo del 2003). Una característica particularmente importante de esta Convención es que es única en su condición de convención internacional o regional contra el terrorismo, ya que va más allá del «terrorismo» e incluye el «separatismo» y el «extremismo» dentro de su ámbito de aplicación. Esto refleja los llamados tres «-ismos», los cuales son funciones de la OCS.
Como se vio en el Módulo 4, la OCS adopta un enfoque híbrido respecto al terrorismo, pues se refiere tanto a los enfoques de los instrumentos universales existentes contra el terrorismo como a la adopción de su propia definición regional. El resto de definiciones que figuran en el artículo 1.1 son las siguientes:
2) Por «separatismo» se entiende todo acto destinado a violar la integridad territorial de un Estado mediante la anexión de una parte de su territorio o la desintegración de un Estado de manera violenta, así como la planificación y preparación de dicho acto, la ayuda y la incitación a cometerlo y el sometimiento a enjuiciamiento penal de conformidad con la legislación nacional de las Partes;
3) por «extremismo» se entiende un acto que tiene como objetivo la toma o el mantenimiento del poder por medios violentos y al cambio violento del sistema constitucional de un Estado, así como una invasión violenta de la seguridad pública, incluida la organización, con los fines mencionados, de formaciones armadas ilegales y la participación en ellas, las cuales son procesadas penalmente de conformidad con las leyes nacionales de las Partes.
Al igual que en otros instrumentos regionales y universales contra el terrorismo, el fortalecimiento de los niveles de cooperación existentes constituye el núcleo de la Convención de 2001 (artículo 6). Esto puede adoptar muchas formas diferentes, como el intercambio de información, la aplicación de medidas de prevención, identificación y represión de actos tipificados como delito de conformidad con la Convención, la creación de capacidad, etc.
En el 2009, el Convenio de 2001 fue complementado por la Convención de la Organización de Cooperación de Shanghái contra el Terrorismo del 2009. En particular, su amplio enfoque de definiciones se refiere al fenómeno del terrorismo como una «ideología de la violencia» y una «práctica de ejercer influencia en la toma de decisiones de los gobiernos o las organizaciones internacionales mediante la amenaza o la comisión de actos violentos u otros actos delictivos relacionados con la intimidación de la población y destinados a causar daños a los particulares, la sociedad o el Estado». Además de promover la cooperación permanente entre sus miembros, en especial mediante el intercambio de información para la prevención y la lucha contra el terrorismo, la Convención de 2009 proporcionó una base jurídica en virtud de la cual los agentes de un Estado miembro pueden, con autorización, entrar en el territorio de otro Estado para perseguir a un sospechoso.
La lucha contra el terrorismo y el extremismo violento son prioridad en la agenda política de la OCS. Por ejemplo, durante una reunión de los Estados miembro celebrada en septiembre del 2017, se trataron distintos planes sobre cómo profundizar la cooperación práctica en la lucha contra el terrorismo entre sus miembros (Economic Times, 2017).
Además de promover una integración más estrecha entre sus miembros en sus esferas de competencia, la OCS desarrolla relaciones externas con otras organizaciones internacionales como las Naciones Unidas (SCO, 2017 (d)), la Organización Internacional para las Migraciones (SCO, 2017 (h)), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (SCO, 2017 (g)) y la Unión Europea (SCO, 2017 (f)), así como con Estados no miembros particulares (SCO, 2017 (b); 2017 (c); 2017 (e)). La diversa red de contactos de la OCS sugiere una amplia comprensión y enfoque de la seguridad internacional por parte de los Estados miembros de la OCS: un enfoque que no se limita a los asuntos militares o a la aplicación de la ley, sino que se extiende a cuestiones como la migración, la educación y la cultura.
Igualmente, es importante destacar que, como algunos enfoques de la lucha contra el terrorismo son de carácter militar, la OCS también coopera con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), con miras a «mantener el diálogo sobre cuestiones relacionadas con el derecho internacional humanitario (DIH) aplicable [...] a los conflictos armados; ayudar a implementar las normas del DIH y otros documentos jurídicos internacionales; difundir información jurídica sobre el DIH y su implementación; desarrollar el diálogo en la esfera humanitaria; y organizar eventos para prevenir las emergencias y responder a ellas» (SCO, 2017 (a)).
Un importante mecanismo que se ha establecido para facilitar la cooperación regional en la lucha contra el terrorismo ha sido la creación de la Estructura Regional contra el Terrorismo (RATS, por sus siglas en inglés), con la representación y la contribución de los servicios de seguridad nacional. Entre sus principales funciones se encuentran las operaciones y el intercambio de datos entre los distintos Estados miembros de la OCS para detectar y prevenir las actividades terroristas en la región y para «poner en la lista negra» a personas y organizaciones terroristas.
Instrumentos de derechos humanos
La OCS no cuenta con un instrumento de derechos humanos o un mecanismo de vigilancia específicos. Como tal, la referencia principal que hace el tratado a los derechos humanos es la que figura en el artículo 1 de la Carta de la OCS, la cual establece que uno de los objetivos generales de la Organización es «promover el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales de conformidad con las obligaciones internacionales de los Estados miembros y su legislación nacional».
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