Publicado marzo de 2019
Perspectiva Regional: África Oriental y Meridional - añadido en abril de 2020
Este módulo es un recurso para los catedráticos
Definiciones y terminología
Terrorismo
No hay un consenso respecto a la definición de terrorismo a nivel internacional, pero hay 19 instrumentos internacionales que abordan el terrorismo. En efecto, muchos Estados se han basado en estos instrumentos, en decisiones tomadas por cortes internacionales y en la legislación nacional existente para definir al terrorismo dentro de sus fronteras y regiones (consulte el Módulo 1: Lucha contra el Terrorismo de la serie de módulos universitarios de E4J). Algunos académicos sostienen que la definición de terrorismo evoluciona con el tiempo y varía de acuerdo al país, región geográfica y necesidades políticas.
A nivel internacional, además de los 19 instrumentos jurídicos universales, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (UNSC) y la Asamblea General (UNGA) han expedido múltiples resoluciones en relación con el terrorismo y han desarrollado la Estrategia Global contra el Terrorismo de las Naciones Unidas, adoptada por los Estados miembro en setiembre de 2006 y revisada por la UNGA cada dos años. La Estrategia Global contra el Terrorismo, la primera en dar una estrategia común y un enfoque operacional a la lucha contra el terrorismo, fue en un inicio coordinada por el Equipo Especial sobre la Ejecución de la Lucha contra el Terrorismo (EEELT). El EEELT se organizó mediante Grupos de Trabajo que apoyaron los esfuerzos en la lucha contra el terrorismo de 38 entidades internacionales. Desde junio de 2017, la coordinación de las entidades internacionales se lleva a cabo mediante la recientemente creada Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (UNOCT) a través de un nuevo acuerdo: el Pacto Mundial de Coordinación de la Lucha Antiterrorista de las Naciones Unidas (Pacto Mundial, ONU) firmado el 23 de febrero 2018. La UNOCT, entre otros, tiene la tarea de liderar en los mandatos de la lucha contra el terrorismo de la UNGA. La estrategia está compuesta por 4 pilares: 1) abordar las condiciones que propician la difusión del terrorismo; 2) medidas para prevenir y combatir el terrorismo; 3) medidas para desarrollar la capacidad de los Estados para prevenir y combatir el terrorismo, y fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas en este sentido; 4) medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el Estado de derecho como la base fundamental para la lucha contra el terrorismo (para revisar la Estrategia más detalladamente, consulte el Módulo 3 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre lucha contra el terrorismo). Debido a que el marco legal sobre el terrorismo es vasto y se encuentra contenido en una gran cantidad de instrumentos, la UNGA lleva contemplando ya por un tiempo la adopción de una convención exhaustiva sobre el terrorismo.
En ausencia de una definición internacional de terrorismo, algunos académicos y organizaciones regionales e interregionales han intentado definir tal concepto (consulte el Módulo 1 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre lucha contra el terrorismo). Por ejemplo, el proyecto fundado por la Unión Europea, Mecanismos de Monitoreo, Reporte y Apoyo a la Lucha contra el Terrorismo (CT MORSE) define el terrorismo como «el uso ilícito de violencia e intimidación, en especial contra civiles, en la persecución de aspiraciones políticas». (Reitano, Clarke et al, 2017). El proyecto Tamara Makarenko de 2012 sobre el nexo incorporó la siguiente definición de terrorismo: «la realización de actos violentos premeditados o la amenaza de violencia perpetrada por miembros de un grupo organizado, diseñados para infundir miedo en un segmento adversario o específico de la sociedad» (Makarenko, 2012).
Bruce Hoffman ha definido el terrorismo como «la creación deliberada y la explotación del miedo mediante la violencia o la amenaza de violencia en la persecución de cambios políticos» (Hoffman,1998) y la Base de Datos Global contra el Terrorismo desarrollada y mantenida por el Consorcio Nacional para el Estudio del Terrorismo y Respuestas al Terrorismo (START) de los Estados Unidos define un acto terrorista como la amenaza o uso real de fuerza ilegal y violencia para lograr metas políticas, económicas, religiosas o sociales mediante el miedo, la coerción o la intimidación. Asimismo, décadas atrás, hubo algunos primeros intentos de establecer los parámetros para una definición de «terrorismo» (consulte Weinberg et al., 2004 y Crenshaw, 2000). Por ejemplo, Walter Laqueur propuso una definición amplia que implica el «uso ilegítimo de la fuerza sobre personas inocentes con el fin de alcanzar un objetivo político» (Laqueur, 1997).
De la misma manera, algunos instrumentos regionales han adoptado una definición de «terrorismo» o «acto terrorista» que se analiza en el Módulo 5: Enfoques de la Lucha Regional contra el Terrorismo de la serie de módulos universitarios de E4J sobre lucha contra el terrorismo.
En el marco de las Naciones Unidas, hay algunas nociones de «terrorismo» que proporcionan una orientación muy provechosa sobre su contenido. Una de estas se encuentra en la resolución 49/60 de la Asamblea General en la que se propone penalizar ciertas actividades armadas consideradas de naturaleza «terrorista». En particular, especifica que «los actos delincuenciales que tengan la intención o hayan sido premeditados con el fin de provocar un estado de terror en el público en general, un grupo de personas o personas en particular con fines políticos son bajo toda circunstancia injustificables, sin importar las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que pueda provocar su justificación». (Párr. 3). Para más información sobre el enfoque del concepto de terrorismo de las Naciones Unidas, consulte el Módulo 4 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre lucha contra el terrorismo.
A pesar de la falta de un acuerdo internacional sobre la definición, las Naciones Unidas reconoce algunos grupos no estatales como organizaciones terroristas por su implicación en actos terroristas (p. ej., el Consejo de Seguridad denominó a los talibanes como un grupo terrorista resolución 1267 (1999), después de la negativa de rendición de Osama Bin Laden y sus asociados por su participación en los ataques de agosto de 1998 en las embajadas de los Estados Unidos en Kenia y en la República Unida de Tanzania). En 2011, según la resolución 1989 (2011) del Consejo de Seguridad, este procedió a dividir la «Lista consolidada» de personas y entidades asociadas con los talibanes y Al-Qaida en dos listas diferentes: la «lista Al-Qaida o la lista de 1998» y la lista talibana. Por último, según la resolución 2253 (2015), el Consejo de Seguridad expandió el criterio de clasificación para incluir en la lista Al-Qaida a personas y entidades que apoyan al Estado Islámico en Irak y el Levante (EIIL) y al Frente Al Nusra (ANF).
Delincuencia organizada
Similar al marco sobre terrorismo, las Naciones Unidas supervisa una serie de tratados relacionados a la delincuencia organizada transnacional, en particular la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada (de ahora en adelante, Convención contra la Delincuencia Organizada). La Convención contra la Delincuencia Organizada se complementa con tres protocolos sobre delitos usualmente relacionados a grupos de delincuencia organizada: el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente de mujeres y niños (Protocolo contra la trata de personas); el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire (Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes), y el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones (Protocolo contra las armas de fuego). Además, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 no aborda el tema de delincuencia organizada transnacional en sí, pero sí las actividades ilícitas comunes los grupos de delincuencia organizada llevan a cabo de manera usual. Por último, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en 2003, especifica y reconoce diferentes formas de corrupción, así como provee un marco legal para penalizar y combatir delitos comúnmente cometidos por grupos de delincuencia organizada a nivel mundial (sobre los temas de corrupción, tráfico de drogas, trata de personas, tráfico de migrantes y armas de fuego, consulte el Módulo 3 y Módulo 14 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre delincuencia organizada, así como la serie de módulos universitarios de E4J sobre trata de personas y tráfico de migrantes).
Similar a lo que sucede con el concepto de terrorismo, no hay tampoco ninguna definición de delincuencia organizada aceptada de manera uniforme. La Convención contra la Delincuencia Organizada no define a la delincuencia organizada debido a que las actividades ilícitas cometidas por estos grupos cambian de manera constante y una definición se volvería obsoleta rápidamente. En vez de ello, la Convención define un grupo delictivo organizado como:
Un grupo estructurado de tres o más personas que existe durante cierto tiempo y que actúa concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material (apartado a del artículo 2).
El grupo estructurado se define como uno que no necesita una jerarquía formal o la continuidad de sus miembros. Por lo tanto, también están incluidos los grupos con una afiliación débil sin funciones asignadas de manera formal a sus miembros o alguna estructura o jerarquía desarrollada. Un delito grave significa un delito punible con al menos cuatro años de encarcelamiento (apartado b del artículo 2)). El propósito de un grupo de delincuencia organizada de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material se incluyó en la Convención de Delincuencia Organizada para excluir a grupos con fines estrictamente políticos o sociales. Al mismo tiempo, el otro beneficio material pretende incluir la gratificación sexual mediante, por ejemplo, la recepción o comercio de materiales por parte de los miembros de redes entre pares que comparten material en línea de explotación infantil o dividen costos entre los miembros de su red (UNODC, 2006) (respecto a este tema consulte el Módulo 1 de la serie de módulos universitarios de E4J sobre delincuencia organizada).
El enfoque adoptado por la definición de la Convención ha sido criticado por algunos académicos (consulte, p. ej., Salinas de Frías, 2017 y Fredholm, 2017), quienes la han considerado limitada debido a que los Estados parte tienen amplios pareceres en cuanto a la manera en la que la delincuencia organizada se define en su legislación nacional, lo que a su vez provocaría disparidad en la implementación nacional. Por otro lado, al igual que el terrorismo, la delincuencia organizada también evoluciona con el tiempo, no es estática y varía de una región a otra. Por esa razón, la Convención se enfoca en los actores de la delincuencia organizada —los grupos de delincuencia organizada— en lugar de las actividades ilícitas.
La Convención contra la Delincuencia Organizada también plantea una definición para el aspecto transnacional de la delincuencia organizada. La Convención en su artículo 3 define transnacionalidad:
El delito será de carácter transnacional si:
- Se comete en más de un Estado;
- Se comete dentro de un solo Estado, pero una parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro Estado;
- Se comete dentro de un solo Estado, pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado; o
- Se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro Estado. (apartado 2 del artículo 3).
A pesar de que el alcance de la Convención se limita a delitos de carácter transnacional, en el apartado 2 del artículo 34 también se especifica que el elemento transnacional y la participación de un grupo delictivo organizado no se deben considerar elementos de esos delitos en su derecho interno para fines de tipificación. Por lo tanto, los Estados parte deben aprobar una legislación que no incluya los elementos transnacionales con el fin de evitar posibles vacíos legales en sus sistemas nacionales.
Este módulo se centra de manera particular en el terrorismo y la delincuencia organizada en lugar de delitos penales de menor gravedad.Sin embargo, es necesario reconocer una tendencia actual orientada hacia actos delictivos individualizados, independientes y de pequeña escala para la financiación de actividades terroristas, en vez de operaciones delictivas de gran escala, facilitadas de manera jerárquica por facciones terroristas (Oftedal, 2014; Reitano, Clarke, 2017)..
Vinculaciones entre la delincuencia organizada y el terrorismo
Este módulo se enfoca en las vinculaciones entre la delincuencia organizada y el terrorismo. Algunos académicos interesados en indagar cómo y en qué medida los grupos de delincuencia organizada y organizaciones terroristas interactúan a menudo se refieren a vinculaciones o vínculos, para demostrar un «nexo» entre los diferentes tipos de grupos (consulte, p. ej. Albanese, 2012 y Alda 2014). Aunque no existe una sola forma de definir estas vinculaciones, algunos académicos afirman que un «nexo» es solo uno de los diferentes tipos de interacciones. Los enfoques teóricos para examinar los distintos tipos de vinculaciones se abordan en una sección específica de este módulo.
En general, los estudios sobre las vinculaciones examinan cómo los grupos de delincuencia organizada y los terroristas participan en actividades mutuamente beneficiosas y también buscan observar con mayor amplitud los ambientes sociales y redes más grandes en las cuales operan los grupos terroristas y de delincuencia organizada (Neuman et al., 2016). Es este contexto, es relevante mencionar también que hay investigadores que cuestionan la existencia de un nexo entre de delincuencia organizada y el terrorismo y descartan que exista una cooperación entre grupos de delincuencia organizada y terroristas (consulte Picarelli, 2006). Algunos de estos autores se centran en la falta de confianza entre dichos grupos como una barrera natural para su cooperación; otros en el hecho de que ambos grupos por lo general se oponen a los riesgos y no estarían dispuestos a asumir el riesgo adicional de colaborar a largo plazo. Tal vez la objeción más frecuente a la existencia de un nexo es que estos grupos inherentemente tienen diferentes objetivos (de índole financiera para grupos de delincuencia organizada y de índole política para las organizaciones terroristas). Estos autores afirman que esto los no les permitiría establecer una cooperación estable (Picarelli, 2006; Shelley et al., 2005).
Este módulo tiene como objetivo investigar la existencia de cualquier clase de vinculación entre terrorismo y delincuencia organizada en el sentido más amplio posible y, por lo tanto, hace referencia a la existencia de vinculaciones en lugar de nexos.
Las vinculaciones para los propósitos de este módulo
Para los fines de este módulo, cualquier referencia a las «vinculaciones» pretende abarcar toda interacción entre terrorismo/grupos terroristas y delincuencia organizada/grupos de delincuencia organizada que demuestre una relación entre estos. Esto incluye, aunque esta lista no es exclusiva: grupos terroristas involucrados en la actividad de la delincuencia organizada; grupos de delincuencia organizada que cometen actos terroristas; grupos terroristas y de delincuencia organizada que cooperan al involucrarse en actividades delictivas; transformaciones que implican vínculos organizacionales y similitudes, o incluso la convergencia, y la competencia entre ambos grupos que necesitan contacto entre ellos.
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