Este módulo es un recurso para los catedráticos
Elementos comunes, diferencias y complementariedad entre los instrumentos e instrumentos mundiales para su aplicación
¿Cuál es la relación entre estos instrumentos, y por qué varias disposiciones parecen duplicarse y superponerse entre sí? Hay ciertamente varios puntos en común y superposiciones parciales entre estos instrumentos, lo que requeriría enfoques que permitan promover sinergias, aunque también algunas diferencias fundamentales entre ellos. En un artículo de investigación publicado en 2016, la UNODC indicaba que el primer elemento común entre estos sus objetivos, similares en todos ellos (UNODC, 2016). Con excepción de la Convención contra la Delincuencia Organizada y su Protocolo sobre Armas de Fuego, estos instrumentos no se han negociado o elaborado intencionadamente para estar interconectados. Sin embargo, todos ellos tienen objetivos similares o compatibles: controlar diferentes categorías del comercio internacional de armas convencionales y prevenir actividades ilícitas.
La finalidad de estos instrumentos también es similar, es decir: mitigar los efectos negativos del tráfico ilícito de armas convencionales en la seguridad nacional, regional e internacional. Por ejemplo, el Protocolo sobre Armas de Fuego señala que «los efectos perjudiciales de estas actividades [la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego] para la seguridad de cada Estado y región y del mundo en general, que ponen en peligro el bienestar de los pueblos, su desarrollo económico y social y su derecho a vivir en paz» (Preámbulo, Protocolo sobre Armas de Fuego). Por su parte, el Programa de Acción hace referencia a las «consecuencias humanitarias y socioeconómicas de muy diversa índole y supone una grave amenaza para la paz, la reconciliación, la seguridad, la estabilidad y el desarrollo sostenible en los planos individual, local, nacional, regional e internacional» (Sección I, párrafo 2, del Programa de Acción). El preámbulo del TCA señala que «la gran mayoría de las personas afectadas por los conflictos armados y la violencia armada son civiles, en particular mujeres y niños» (Preámbulo, Tratado sobre el Comercio de Armas).
Los instrumentos se refuerzan entre sí, como se evidencia en las referencias que se hacen a los demás tratados, afirmando sus obligaciones o señalando su complementariedad. Por ejemplo, el preámbulo del Programa de Acción reconoce que en el Protocolo sobre Armas de Fuego «se establecen normas y procedimientos que intensifican y consolidan las actividades encaminadas a prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos». El Programa de Acción prevé el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA) en su compromiso por parte de los Estados de «promover negociaciones, donde proceda, con objeto de concertar instrumentos pertinentes con fuerza jurídica obligatoria para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos y, donde existan, ratificarlos y aplicarlos plenamente» (Sección II, párrafo 25, del Programa de Acción).
El Artículo 26 del TCA contiene específicamente una disposición sobre la relación entre el TCA y otros acuerdos internacionales: «La aplicación del presente Tratado se entenderá sin perjuicio de las obligaciones contraídas por los Estados partes respecto de acuerdos internacionales vigentes o futuros en los que sean partes, cuando esas obligaciones sean compatibles con el presente Tratado».
Al mencionar específicamente otros acuerdos internacionales en su preámbulo, incluido el Protocolo sobre Armas de Fuego, el TCA sugiere que los Estados consideran que el Protocolo sobre Armas de Fuego es un acuerdo internacional con obligaciones que son compatibles con el TCA. Además, el TCA se basa en las obligaciones existentes de los Estados Partes, afirmando esas obligaciones y reiterándolas dentro de un marco jurídico diferente. El Artículo 6(2) prohíbe las transferencias que violen las «obligaciones internacionales pertinentes en virtud de los acuerdos internacionales en los que es parte». El Artículo 6(2) también hace referencia específicamente a los tratados internacionales relativos a la autorización y «a la transferencia internacional o el tráfico ilícito de armas convencionales» y elementos. Esto incluye el Protocolo sobre Armas de Fuego. Cabe destacar que el Artículo 6(2) no crea nuevas obligaciones sustantivas, ya que se refiere a las obligaciones que un Estado Parte ya tiene. Pero hacer referencia a estas obligaciones resulta importante porque el TCA las somete a sus mecanismos reguladores para las «transferencias». De conformidad con el Artículo 13(1) del TCA, por ejemplo, un Estado Parte deberá informar sobre sobre las medidas adoptadas para aplicar el Artículo 6(2) en su legislación nacional.
De conformidad con el Programa de Acción, a nivel nacional, los Estados se comprometen a «establecer, donde no existan, leyes, reglamentos y procedimientos administrativos adecuados para ejercer un control efectivo de la producción de armas pequeñas y ligeras en sus jurisdicciones y de la exportación, la importación, el tránsito o la reexpedición de esas armas para prevenir la fabricación ilegal y el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras o su desviación a receptores no autorizados» (Sección II, párrafo 2, PoA). El Programa de Acción es un marco político y en gran medida no proporciona los detalles sobre lo que son «leyes, reglamentos y procedimientos administrativos adecuados». Sin embargo, el preámbulo del PoA menciona específicamente el Protocolo sobre Armas de Fuego; de hecho, es el único tratado específico sobre armas pequeñas que se menciona. Cuando el Programa de Acción habla de tener «leyes adecuadas» en vigor, se refiere al menos en parte al marco proporcionado por el Protocolo sobre Armas de Fuego (UNODC, 2016).
Diferencias entre los instrumentos de aplicación mundial
Los instrumentos de aplicación mundial sobre armas de fuego y otras armas convencionales también presentan algunas diferencias, relativas a su ámbito de aplicación, los tipos de actividades, el enfoque respecto a la marcación y la reglamentación sobre la desactivación, el mantenimiento de registros y el transbordo.
El TCA tiene el ámbito de aplicación más amplio de todos estos instrumentos mundiales e incluye, además de la categoría de armas pequeñas y ligeras, otras siete categorías de armas (Artículo 2(1)). Las municiones y sus piezas y componentes se definen en los Artículos 3 y 4 en relación con estas ocho categorías y también están cubiertas por el Tratado. En el caso de las municiones, estas pueden ser disparadas, lanzadas o entregadas por las ocho categorías de armas; mientras que las piezas y componentes proporciona la capacidad de ensamblar armas convencionales. Por su parte, el Protocolo sobre Armas de Fuego se aplica únicamente a las armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones (Artículo 2). Tanto el Programa de Acción como el ITI incluyen en su ámbito de aplicación solo las armas pequeñas y ligeras, sin referencia a sus municiones, piezas o componentes. El debate sobre las definiciones de «armas de fuego» y «armas pequeñas y ligeras» se esboza en el Módulo 1, Introducción a la Disponibilidad, Tráfico y Uso Criminal de las Armas de Fuego.
Además de las diferencias y las concomitancias sobre los tipos de armas convencionales que abarca cada uno de los instrumentos examinados anteriormente, también hay diferencias en cuanto a los tipos de actividades que cada uno de ellos regula. El enfoque para las diferentes actividades de cada instrumento está vinculado con la naturaleza y el contexto de cada uno de ellos. El Protocolo sobre Armas de Fuego, como instrumento de prevención del delito, se ocupa únicamente de determinadas actividades que pueden vincularse a los delitos concretos incluidos en el Protocolo. El Tratado sobre el Comercio de Armas regula el comercio internacional de armas convencionales y, por lo tanto, se centra en actividades relacionadas con el comercio y la posible desviación hacia el comercio ilegal. Como resultado, el Tratado sobre el Comercio de Armas no se centra en actividades de aplicación o en actividades que no estén relacionadas con el comercio (por ejemplo, la posesión). El Programa de Acción tiene por objeto abordar una amplia gama de actividades para prevenir, combatir y erradicar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras. El propósito de la ITI es identificar y rastrear las armas pequeñas y ligeras ilícitas (Sección 1, párrafo 1). En vista de ello, se centra principalmente en las actividades de marcado y rastreo. El mantenimiento de registros, la respuesta a las solicitudes de rastreo y la cooperación internacional son también actividades clave en el ITI. Las actividades reguladas por los diferentes instrumentos se resumen en el cuadro 5.6 que figura a continuación.
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Protocolo sobre armas de fuego |
Tratado sobre Comercio de Armas |
Programa de Acción |
Instrumento Internacional de Rastreo |
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Tabla 5.6 Tipos de actividades reguladas por los instrumentos mundiales, UNODC, 2016
Los instrumentos también tienen diferentes enfoques hacia la aplicación de los requisitos para la marcación. La finalidad de la marcación es proporcionar un conjunto único de marcas a cada arma de fuego, o arma pequeña, que la identifique y constituya la base sobre la cual se mantienen los registros y se puede rastrear. El Protocolo sobre Armas de Fuego, el ITI y el Programa de Acción contienen disposiciones sobre el momento en que debe realizarse la marcación, mientras que el TCA no tiene en cuenta esta cuestión.
El ITI y el Protocolo sobre Armas de Fuego especifican que la marcación debe aplicarse en el momento de la fabricación, en la importación y en la transferencia de las existencias estatales a la utilización civil permanente. Debido a la diferencia en el ámbito de aplicación de estos dos instrumentos, el ITI hace referencia a la marcación de armas ligeras, mientras que el Protocolo sobre Armas de Fuego se limita únicamente a las armas de fuego. El Programa de Acción se centra en la marcación en el momento de la fabricación. Cabe destacar que ninguno de los instrumentos internacionales que fijan requisitos sobre la marcación de las armas, aplica estos requisitos a las piezas, componentes y municiones.
Asimismo, de la tabla comparativa mostrada a continuación se desprende que la duración del mantenimiento de registros también está regulada de manera diferente en cada instrumento. Por una parte, el ITI establece el período mínimo de 30 años, destacando por ser el más extenso, mientras que el Protocolo sobre Armas de Fuego y el TCA han establecido un período mínimo de 10 años. Por otra parte, el Programa de Acción no proporciona un número explícito, y se limita a especificar que el período de mantenimiento de registros debe ser lo más largo posible.
Por último, las normas de desactivación y transbordo también ponen de relieve las diferencias entre los instrumentos mundiales. La desactivación es el proceso por el que un arma de fuego se torna permanentemente inutilizable. Muchos Estados permiten la posesión (y exhibición) de armas de fuego desactivadas por parte de coleccionistas, museos, clubes de rifles, etc. Esas armas de fuego desactivadas suelen estar sujetas a menores controles. Una vez que un Estado ha determinado las circunstancias en las que es lícito poseer armas de fuego desactivadas, debe regular la forma de desactivación. El único instrumento que aborda la desactivación es el Protocolo sobre Armas de Fuego. Del mismo modo, el transbordo solo está regulado específicamente en el TCA. Según el Convenio de Kioto de la Organización Mundial de Aduanas, el «transbordo» se define como el régimen aduanero en virtud del cual las mercancías se transfieren bajo control aduanero desde el medio de transporte de importación al medio de transporte de exportación, dentro de la zona de una oficina de aduanas, que es tanto la oficina de importación como la de exportación (Artículo 2, Anexo E).
En conclusión, estos instrumentos abordan la proliferación y el uso indebido de las armas de fuego y otras armas convencionales, su desviación y la fabricación y el tráfico ilícitos desde diferentes perspectivas. Esto ha dado lugar a que algunos instrumentos recalquen determinados elementos más que otros. Por ejemplo, el Protocolo sobre Armas de Fuego adopta un enfoque de prevención del delito al tipificar diversos delitos relacionados con la fabricación, el tráfico y la marcación de armas de fuego. La Convención contra la Delincuencia Organizada ofrece un amplio conjunto de mecanismos de aplicación que permiten a sus Estados Parte abordar los delitos «graves», incluidos los delitos contemplados en el Protocolo sobre Armas de Fuego. El TCA, al insistir en los marcos reglamentarios, proporciona detalles sobre el contenido de los sistemas nacionales de control que permiten una regulación eficaz de las transferencias internacionales. Son estas diferentes perspectivas las que los Estados deberían tener en cuenta al considerar sus leyes nacionales. Estos diferentes instrumentos son importantes por su capacidad de complementarse entre sí y convertirse en «pilares básicos» en la construcción de un marco nacional integral, como se desarrolla en el Módulo 6 sobre Regulaciones Nacionales sobre Armas de Fuego.
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Tabla 7 Resumen comparativo de instrumentos internacionales (adopted from "Comparative Analysis of Global Instruments on firearms and other Conventional Arms: Synergies for Implementation", UNODC, 2016)
Siguiente: Instrumentos de apoyo en la aplicación de los instrumentos mundiales sobre armas de fuego y armas convencionales
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