Publicado en julio de 2018.
Este módulo es un recurso para los catedráticos
La libertad de asociación
Marco Jurídico Internacional
La libertad de asociación está protegida por el párrafo 1 del artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR), que establece que «toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses». Como se señaló anteriormente en el módulo, este derecho está estrechamente relacionado con la libertad de reunión. La redacción de la cláusula restrictiva que acompaña al párrafo 2 del artículo 22 es en gran medida la misma que la de las demás libertades fundamentales, incluido el artículo 21, con la ligera diferencia de que, en lugar de afirmar que toda restricción debe estar «de conformidad con la ley», afirma que debe ser «prescrita por ley». Dicho esto, el anterior Relator Especial, Martin Scheinin, opinó que no había ninguna diferencia de fondo derivada de esta redacción diferente (Asamblea General 61/267, párr.76).
Al igual que en el caso del derecho de reunión, una esfera de especial preocupación, tanto para Martin Scheinin como para el anterior relator especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación, ha sido el uso de la legislación de la lucha contra el terrorismo para restringir actividades que, de otro modo, serían legítimas en relación con la libertad de asociación; por ejemplo, mediante la «restricción o prohibición de la formación o el registro de asociaciones» (Asamblea General, informe 26/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 59). Por lo general, el impacto de esas acciones puede ser más perjudicial para los derechos conexos de los grupos minoritarios. Por ejemplo, «[b]ajo la apariencia de lucha contra el terrorismo o el extremismo, las asociaciones integradas por minorías, incluidas las minorías religiosas, lingüísticas o étnicas, pueden ser objeto de demoras en la inscripción, denegación de la inscripción, hostigamiento e interferencias». (Asamblea General, informe 26/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 59). Si bien se reconoce la necesidad legítima de que los Estados garanticen la seguridad nacional y la seguridad pública, no deja de preocupar que las restricciones puedan utilizarse «como una excusa para silenciar las voces críticas o diversas» (Asamblea General, informe 26/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 59), incluso mediante el recurso a las leyes y sanciones penales (Asamblea General, informe 26/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 60).
Como reconoció también el anterior relator especial, puede haber problemas muy reales relacionados con el establecimiento de dónde debe trazarse la línea de demarcación entre las actividades permisibles y las no permisibles debido a las tensiones inherentes asociadas:
[L]as asociaciones y organizaciones —ya sea que se hayan creado e inscrito oficialmente o no— también pueden utilizarse como medio para que las personas organicen y lleven a cabo actos terroristas y transfieran o utilicen fondos para acciones terroristas y, por lo tanto, ser un medio para la destrucción de la democracia. Debido a esta doble naturaleza es difícil trazar una línea entre las limitaciones y restricciones apropiadas. (Informe 61/267 de la Asamblea General, párr. 16).
A título ilustrativo, una esfera de preocupación específica ha sido la legislación antiterrorista que impone una reglamentación más estricta para la creación y el estatuto de las asociaciones, en especial, cuando se basan en definiciones ambiguas de terrorismo. Esto puede tener el efecto desproporcional de limitar o incluso impedir la labor de las asociaciones con fines legítimos que no persigan objetivos terroristas o que actúen ilegalmente de otra manera (informe 61/267 de la Asamblea General, párr. 23). También es significativo el hecho de que «el hecho de que una asociación pida que se logren, por medios pacíficos, fines contrarios a los intereses del Estado no basta para calificarla de terrorista» (informe 61/267 de la Asamblea General, párrs. 24 y 27).
No obstante, las salvaguardias consideradas en relación con la libertad de reunión, al determinar la imposición o la legalidad de cualquier restricción, se aplican igualmente a la libertad de asociación, en particular, debido a la posibilidad real de que se utilicen de manera indebida en este caso. Por lo tanto, incumbe al Estado justificar cualquier restricción de conformidad con los criterios del párrafo 2 del artículo 22, aunque se reconoce que ello requiere un acto de equilibrio entre los intereses de las personas afectadas y el público en general (párr. 20). Como comentó, además, Martin Scheinin:
La prohibición de las asociaciones que tienen por objeto la destrucción del Estado por medios terroristas, o la prohibición de las manifestaciones públicas en las que se pide la utilización de medios terroristas para destruir el Estado pueden estar cubiertas por las cláusulas de limitación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Sin embargo, el relator especial resalta que los gobiernos no deben utilizar esos objetivos o propósitos como cortina de humo para ocultar el verdadero propósito de las limitaciones. (Informe 61/267 de la Asamblea General, párr. 20, cursivas añadidas).
A fin de garantizar la imparcialidad y la independencia, es importante que toda proscripción se base en hechos y no en presunciones, por ejemplo, que en el acta de constitución de un grupo o una asociación se especifiquen los objetivos o métodos terroristas; y que toda determinación de ese tipo esté sujeta a revisión o apelación por un órgano judicial independiente. No se debe describir a una organización como «terrorista» a menos que existan esas salvaguardias legales (informe 61/267 de la Asamblea General, párr. 26). Dicho esto, en determinadas circunstancias será totalmente legítimo que los gobiernos combatan el terrorismo mediante la proscripción de las organizaciones que lo promueven o fomentan (OSCE, 2007, pág. 216). De manera similar, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) ha señalado que toda disolución de una asociación viola las normas de derechos humanos si no existe un fundamento jurídico para ello, si no es necesaria o proporcional, o si es discriminatoria (OSCE, 2007, pág. 216). Ciertamente, esos riesgos concomitantes y las preocupaciones conexas son mayores durante cualquier situación de excepcionalidad, como una declaración de emergencia, cuando es más frecuente que se cierren asociaciones (consulte, por ejemplo, Amnistía Internacional 2016; Amnistía Internacional 2018).
El asunto de las actividades de recaudación de fondos de algunas asociaciones ha sido un tema delicado, debido a que se puede utilizar a las asociaciones como canales para el financiamiento de actividades terroristas, así como actividades ilícitas de lavado de dinero. Un determinado número de resoluciones del Consejo de Seguridad prohíbe el financiamiento de organizaciones terroristas, incluida la resolución 1373 (2001) y la resolución 2170 (2014), que hacen un llamado a los Estados miembro para tomar las medidas necesarias para «prevenir y suprimir el financiamiento de actos terroristas y abstenerse de facilitar cualquier tipo de apoyo, activo o pasivo, a entidades o personas involucradas en actos terroristas [...]» (párr. 11). Sin lugar a dudas, las actividades que obstaculizan el financiamiento u otra fuente de recursos de organizaciones terroristas forman parte de un aspecto importante en las iniciativas para «minimizar y controlar la amenaza del terrorismo» (OSCE, 2007, pág. 216). No obstante, este puede ser un terreno delicado, debido a que el principio de buena fe de las asociaciones para recaudar fondos es vital para su capacidad de ejecutar actividades y de perseguir objetivos legítimos. En efecto, el antiguo relator especial sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, opinó que «las restricciones sobre la recaudación de fondos que impidan la capacidad de las asociaciones de seguir sus actividades estatutarias constituyen una interferencia con el [derecho a la libertad de asociación]» (Asamblea General, informe 23/29 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 16).
Combatir el abuso de organizaciones sin fines de lucro para el terrorismo, protegiendo al mismo tiempo las actividades legítimas de las organizaciones de beneficenciaTodos los Estados se encuentran bajo la obligación de penalizar y procesar la recaudación de fondos que estén destinados para ejecutar actos terroristas, y congelar e incautar todos los fondos empleados o recaudados para la financiación del terrorismo. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)* establece en su recomendación 8 que las organizaciones sin fines de lucro son vulnerables a ser utilizadas indebidamente para el financiamiento del terrorismo.Dicha institución identifica tres maneras del uso indebido de las organizaciones sin fines de lucro por terroristas: «(a) Por organizaciones terroristas que se hacen pasar por instituciones legítimas [sin fines de lucro]; (b) Para explotar instituciones legítimas [sin fines de lucro] como canales para el financiamiento del terrorismo, incluso con el propósito de eludir las medidas de congelación de activos, y (c) Para ocultar y complicar la desviación clandestina de fondos destinados a propósitos legítimos para organizaciones terroristas». La nota interpretativa del GAFI a la recomendación 8 sobre las organizaciones sin fines de lucro (OSFL) resalta que «[l]as medidas adoptadas por los países para proteger el sector de las OSFL del abuso terrorista no deben perturbar o desalentar las actividades caritativas legítimas. [...] Las medidas que se adopten con este fin deberán evitar, en la medida de lo razonablemente posible, todo efecto negativo sobre los beneficiarios inocentes y legítimos de la actividad caritativa. Sin embargo, este interés no puede excusar la necesidad de emprender acciones inmediatas y eficaces para promover el interés inmediato de detener el financiamiento del terrorismo u otras formas de apoyo al terrorismo que prestan las OSFL». (Práctica óptima del GAFI, Lucha contra el uso indebido de las organizaciones sin fines de lucro (Recomendación 8), párrafo 3 c). El GAFI ha elaborado un conjunto de prácticas óptimas para ayudar a los Estados a proteger las actividades legítimas de las organizaciones de beneficencia en sus iniciativas para poner fin al uso indebido de las organizaciones sin fines de lucro para el financiamiento del terrorismo. * El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) es un organismo intergubernamental independiente que desarrolla y promueve políticas para proteger el sistema financiero mundial contra el blanqueo de dinero, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de las armas de destrucción masiva. Las recomendaciones del GAFI son reconocidas como la norma mundial contra el blanqueo de dinero (AML, en inglés) y el financiamiento del terrorismo (CFT, en inglés).** Comité de Derechos Humanos, Sayadi y Vinck contra Bélgica, Comunicado N.º 1472/2006, CCPR/C/94/D/1472/2006, 29 de diciembre de 2008.*** Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Kadi y Yusuf contra el Consejo de la Unión Europea, 2008. |
Sanciones penales por asociación con una organización proscrita
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Instrumentos regionales y enfoques
La región África
La disposición pertinente de la Carta Africana es el párrafo 1 del artículo 10 que establece que: «Todo individuo tendrá derecho a la libre asociación, siempre que cumpla con la ley». La Comisión Africana determinó que toda restricción general a quienes puedan formar asociaciones; por ejemplo, por motivos de edad, nacionalidad, orientación sexual e identidad de género u otras categorías discriminatorias. (CADHP, 2014, pág. 31, párr. 13) es intrínsecamente ilícita. No existe ninguna otra disposición en materia de determinar este derecho o cuando será restringido, a excepción de la referencia a la «obligación de solidaridad» contemplada en el artículo 29 (una de las características únicas de la Carta Africana). El párrafo 2 del artículo 10 también contempla que «nadie puede ser obligado a formar parte de una asociación», lo que no se establece en ninguno de los demás instrumentos internacionales o regionales; ello refleja, entre otras cosas, la continua sensibilidad del continente a su pasado colonial. En particular, en los Principios y Directrices de la Comisión Africana en la lucha contra el terrorismo, se menciona que uno de los deberes de los Estados para con las víctimas del terrorismo es garantizar que estas puedan establecer organizaciones representativas que representen sus derechos en el pleno ejercicio de sus derechos a la libertad de expresión y la libertad de asociación (CADHP, 2014, pág. 35.
La región interamericana
Con respecto a los instrumentos regionales, la disposición pertinente de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es el artículo 16.Este es potencialmente el más amplio (o, al menos, el más detallado) de los instrumentos comparables en cuanto a sus parámetros, siempre que: «Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole». Con respecto a los defensores de los derechos humanos, que desempeñan un papel importante para garantizar que los Estados respeten el Estado de derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha indicado que esta libertad incluye el derecho a «crear y participar libremente en organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales que se encarguen de la vigilancia, la presentación de informes y la promoción de los derechos humanos» (Kawas-Fernández contra Honduras, 2009, párr. 146). La Corte sostuvo, además, que el Estado «tiene el deber de prevenir los ataques a esta libertad, proteger a quienes la ejercen e investigar cualquier violación» (Huilca-Tecse contra Perú, 2005, párr. 76).
Las restricciones en el párrafo 2 del artículo 16 reflejan los elementos clave en el párrafo 2 del artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y han sido confirmadas por la Corte Interamericana (Escher et al. contra Brasil, 2009, párr. 173). El Tribunal señaló la importancia de esta libertad como, por ejemplo, en el caso de Manuel Cepeda Vargas contra Colombia, el cual indicó que:
[E]n una sociedad democrática los Estados deben garantizar la participación efectiva de los individuos, grupos y partidos políticos de la oposición mediante leyes, reglamentos y prácticas adecuadas que les permitan tener acceso real y efectivo a los diferentes mecanismos de deliberación en igualdad de condiciones, pero también mediante la adopción de las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad de los miembros de algunos grupos o sectores sociales. (Manuel Cepeda Vargas contra Colombia, 2010).
La región Europa
Con respecto al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), la libertad de asociación se garantiza en el artículo 11, el cual conjuntamente contempla tanto a la libertad de reunión y de asociación, tal como fue revisado en la sección anterior. Una sentencia como la de Manuel Cepeda Vargas contra Colombia fue expedida por el TEDH en Partido Comunista Unido de Turquía y otros contra Turquía (1998). El Tribunalsostuvo que los partidos políticos son una forma esencial de asociación para el adecuado funcionamiento de una democracia. Además, opinó que aunque una asociación pueda perseguir un objetivo contemplado por las autoridades nacionales; siendo contrario a su mayor interés o, incluso, socavando las estructuras constitucionales, no se la debe excluir de la protección por tales motivos.
El Medio Oriente y las regiones del Golfo
Las disposiciones pertinentes de la Carta Árabe de Derechos Humanos son el párrafo 5 del artículo 24, ciudadano de «fundar asociaciones o afiliarse libremente con otros», así como el párrafo 6 del artículo 24, el cual especifica el derecho a la «libertad de asociación y de reunión pacífica» examinados anteriormente en el módulo. Como se señaló previamente, las restricciones correspondientes a estos derechos reflejan aquellas del párrafo 2 del artículo 22 y de la mayoría de los instrumentos regionales.
Con respecto a la Declaración de El Cairo sobre los Derechos Humanos en el Islam de la Organización para la Cooperación Islámica (OCI), no hay nada más que añadir a las observaciones realizadas previamente en el módulo, en relación con la libertad de reunión.
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