• Серия университетских модулей: Предупреждение преступности и уголовное правосудие

• Модуль 5: Надзор, добросовестность и подотчетность полиции

• Введение и результаты обучения

• Основные вопросы

• Раздел первый. Полицейская деятельность в демократическом обществе и необходимость надзора, добросовестности и подотчетности
• Раздел второй. Ключевые механизмы и субъекты полицейской подотчетности и надзора
• Раздел третий. Сквозные и актуальные вопросы подотчетности полиции
• Заключение
• Библиография

• Упражнения

• Тематические исследования

• Рекомендуемая структура занятий

• Основная литература

• Дополнительная литература

• Оценка учащихся

• Дополнительные учебные пособия

• Руководство по разработке самостоятельного курса
  

• Английская версия данного модуля впервые опубликована в Июле 2019; Русская версия опубликована в Марте 2021
  
  
  

 

 

  Данный модуль является ресурсом для лекторов   

 

Раздел второй. Ключевые механизмы и субъекты полицейской подотчетности и надзора

 

В этом разделе описано, каким образом механизмы внутреннего и внешнего контроля и надзора способствуют подотчетности полиции с учетом концептуальной модели УНП ООН о «подотчетности до, во время и после действия». На протяжении всего раздела термины «предварительный (экс-анте), текущий и последующий надзор» будут использоваться для отражения этих трех этапов подотчетности.

 

Внутренний контроль в полиции

Первая степень контроля в любой системе подотчетности полиции – это механизмы внутреннего контроля в полиции. Эффективные механизмы внутреннего контроля играют важную роль в системе подотчетности полиции как с точки зрения профилактики, так и реагирования. Такие механизмы имеют три основных компонента:

• стандарты профессионализма и добросовестности
• постоянный контроль и мониторинг
• внутренние механизмы отчетности и дисциплины (ДКВС, 2015 a).

 

Ответственность до совершения действия: стандарты профессионализма и добросовестности

Как упоминалось в предыдущих разделах, все действия полиции должны основываться на законе. Тем не менее правовые положения, предусмотренные в законах, могут быть недостаточными, когда речь идет о ежедневном осуществлении полицейских полномочий. Таким образом, необходима разработка полицейской службой комплексных профессиональных стандартов (кодекс корпоративной этики), обеспечивающих четкое руководство по осуществлению полицейских функций и полномочий на практике. В качестве примера: наличие четких профессиональных стандартов, руководства и инструкций о порядке ареста и содержания под стражей будет первым шагом в правильном направлении для предотвращения нарушения закона во время арестов со стороны сотрудников полиции.

Тем не менее, одних профессиональных стандартов недостаточно. Как указывалось ранее, в рамках законов сотрудники полиции часто обладают широкими полномочиями дискреционного права при осуществлении своих полномочий. Бывают обстоятельства, когда сотрудники полиции сталкиваются с этическими дилеммами, такими, как тенденция к интерпретации некоторых законов в пользу того, что они воспринимают в качестве более значимой задачи правоохранительных органов или же тенденция применения обманчивой тактики допроса для извлечения важной информации или признания от подозреваемых (МККК, 2013, с. 140). Именно для таких ситуаций полицейские службы должны разработать кодекс корпоративной этики, который устанавливает опорные стандарты добросовестности, основанные на ценностях беспристрастности, справедливости, равенства, честности, а также принципах уважения прав человека и человеческого достоинства (Коста и Торенс, 2015 ) В зависимости от административной системы страны, такие стандарты профессионализма и добросовестности могут разрабатываться тем Министерством, или при участии того Министерства, которому подотчетна полиция. Данные также показывают, что, если стандарты добросовестности разрабатываются при подходе, подразумевающем совместное участие полиции и других субъектов, высока вероятность, что они будут приняты на вооружение и реализованы полицией.

При правильной популяризации кодекс корпоративной этики, устанавливающий стандарты добросовестности, имеет потенциал предоставить руководство для действий сотрудников полиции, сталкивающихся с этическими дилеммами, способствовать лучшему выявлению, анализу и решению этических проблем и содействовать осуществлению лидерства и управления во всей организации и укреплению общественного доверия к полиции (CE, 2001, Пояснительная записка).

Не существует предписывающего международного стандарта в отношении того, что должен включать кодекс корпоративной этики. Тем не менее Европейский кодекс полицейской этики (2010) широко признан и пропагандируется на международном уровне в качестве образцового кодекса. Кодекс состоит из 66 статей и разделен на следующие подразделы:

• задачи полиции
• правовые основы полиции в соответствии с принципом верховенства закона
• полиция и системы уголовного правосудия
• организационные структуры полиции (прием на работу, продление срока службы, обучение и права персонала)
• руководящие принципы для действий полиции (включая ключевые права человека и этические стандарты, такие как уважение и защита основных прав человека, действующие в соответствии с принципами законности, беспристрастности, недискриминации, рассмотрение вопросов защиты групп, подверженных риску уязвимости)
• подотчетность и контроль полиции
• исследования и международное сотрудничество

Подобные стандарты сформулированы в следующих документах: Сеульская декларация (AGN/68/RES/4), которая была принята группой экспертов Интерпола по коррупции, Резолюция о Кодексе поведения должностных лиц правоохранительных органов, принятая в г. Хараре (2001) Организацией южного регионального сотрудничества начальников полиции (САРПККО), и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (2003), принятая резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи (см. статью 8). 

Разработка стандартов профессионализма и добросовестности сами по себе недостаточны для обеспечения их соблюдения. Полицейские службы должны широко пропагандировать кодекс этики и стандарты добросовестности во всей организации и внедрять их в процесс найма на службу, обучение и продвижение по службе. Разработка и эффективное внедрение стандартов добросовестности являются важными профилактическими инструментами для внутреннего контроля, способствующими «подотчетности перед действием». (Модуль 14 по профессиональной этике из серии университетских модулей по вопросам честности, неподкупности и этики дает дополнительную информацию о стандартах и этике для конкретных профессий).

Подотчетность во время действия: постоянный контроль и надзор за организационными процессами и обособленное поведение

Второй компонент внутреннего контроля направлен на достижение «подотчетности во время действия» путем создания механизмов контроля и надзора. Основными задачами постоянного контроля и надзора является проверка соответствия повседневной полицейской практики законодательству, политике и стандартам добросовестности и обнаружение незаконного и/или неэтичного поведения (МККК, 2013, с. 140).

Достижение этих задач требует четкой вертикали управления, у которой двойная задача. Во-первых, такая вертикаль управления позволила бы полицейским службам установить единоличную ответственность за полицейское действие или бездействие (CE, 2001, статья 17). Это очень важный момент, потому что в соответствии с международными стандартами, в дополнение к сотруднику полиции, совершившему преступление, также должен быть привлечен к ответственности его/ее непосредственный руководитель, поручивший данное действие и не предотвративший совершение преступления (Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия, 1990, принцип 24). Во-вторых, вертикаль управления четко разграничит соответствующие роли и ответственность всех сотрудников полиции, имеющих руководящие функции в иерархии подчинения.

Эффективный контроль и надзор в полицейских службах может быть достигнут за счет целого ряда процедур и механизмов. Ниже приведены примеры:

• Строгий учет и внутренний инструктаж, а также процедура отчетности, которые могли бы помочь руководителям контролировать деятельность своих подчиненных, анализировать тенденции, выявлять проблемы на практике из отчетов об инцидентах и оценки деятельности на наличие системных факторов в применяемой практике (ОБСЕ, 2009, пункт 113).
• Внутренние механизмы аудита для более регулярного пересмотра найма на службу, подготовки, продвижения по службе, а также другие процессы управления ресурсами для оценки эффективного содействия стандартам профессионализма и добросовестности, установленных полицией.
• Проведение со стороны руководителей процедур регулярных, внеплановых и выборочных проверок мест, представляющих высокий риск нарушения прав человека, таких как комнаты для задержания и комнаты для допросов.
• Процедуры учета использования огнестрельного оружия и боеприпасов. Применение силы и огнестрельного оружия является одной из полицейских функций с высоким риском нарушения прав человека. Неправильная закупка, регистрация, хранение, техническое обслуживание и учет оружия и боеприпасов могут привести к серьезным пробелам в подотчетности и сделают любые внутренние и внешние расследования неэффективными. Поэтому полицейские службы должны разработать подробные процедуры обращения с огнестрельным оружием и боеприпасами для создания контрольного учета. Утвержденная профессиональная практика, разработанная Великобританским Колледжем Полиции, имеет полный набор правил в отношении оружия и в этом плане учет оружия является перспективным. Учет необходим не только для боеприпасов к огнестрельному оружию, но также становится все более актуальным при использовании менее смертоносного оружия, особенно электрошоковых устройств, также известных как Тейзер. Хотя Тейзер является менее опасной альтернативой огнестрельному оружию, неправильное его использование может нанести серьезный ущерб и даже привести к смерти. (Модуль 4 о применении силы и огнестрельного оружия содержит дополнительную информацию о применении менее смертоносного оружия правоохранительными органами). Полицейские службы все чаще стремятся проследить за применением Тейзеров, при этом обеспечивая их использование в рамках закона, необходимости и соразмерности. Например, полиция Нового Южного Уэльса в Австралии использует Тейзеры со встроенными регистрационными механизмами, имеющими камеру Тейзера, которая «настроена на видео и аудио запись до, во время и после использования Тейзера», средство загрузки порта данных, который «позволяет загружать определенную информацию о каждом использовании Тейзера, хранящуюся на чипе данных в оружии и вкладке устройства идентификации против преступления (AFID), включающих в себя серийный номер картриджа Тейзера, который обнаруживается при каждом использовании Тейзера так, что можно установить факт использования Тейзера. Записи полицейского участка могут затем использоваться для сопоставления картриджа с Тейзером, и, следовательно, с тем, кто его использовал» (Омбудсмен Нового Южного Уэльса, 2012, с. 81).
• Сбор и анализ разрозненных данных в разбивке по возрасту, полу и, где это уместно, другим охраняемым признакам (таким, как расовая и этническая / религиозная идентичность) в осуществлении полицейских функций: сбор и регулярный анализ подробных данных с разбивкой по своей сути служат механизмом внутренней подотчетности, потому что такой упреждающий пересмотр позволит выявить тенденции и заблаговременно определить потенциально проблемные методы. Например, регулярный обзор детализированных данных о задержаниях и обысках может выявить непропорциональную практику задержаний и обысков, направленную против молодых людей определенной расы или религии. В то время как данные такого рода должны быть тщательно интерпретированы, непропорциональность такого рода может «послужить сигналом» высшему руководству более внимательного изучить данные по задержаниям и обыскам, поговорить с вовлеченными сотрудниками об основаниях непропорциональной полицейской деятельности и, при необходимости, пересмотреть стандартные методы работы и инструкции, чтобы предотвратить пристрастное профилирование.

Важно отметить, что роль руководящих сотрудников полиции не ограничивается контролем внутренних процедур и своих подчиненных. Они должны «подавать пример», демонстрируя высочайшие стандарты добросовестности в своем повседневном профессиональном поведении, чтобы содействовать культуре этического поведения во всей организации (CE, 2001, статья 20). Еще один важный способ развития культуры добросовестности во всей организации заключается в освещении практики сотрудников, которые постоянно придерживаются принципа защиты прав человека. Это может быть сделано путем освещения образцовых действий сотрудников в соблюдении прав человека во внутренних информационных бюллетенях или даже путем пропаганды такой практики в социальных сетях. Освещение позитивной практики будет означать, что высшее руководство ценит внедрение стандартов добросовестности на практике. (Для получения дополнительной информации смотреть Серию университетских модулей E4J по честности, неподкупности и этике).

В целом твердо устоявшаяся система управления с руководителями с четко обозначенными руководящими ролями и эффективными механизмами контроля также способствует подотчетности полиции «во время действия».

 

Подотчетность после действия: механизмы рассмотрения жалоб

Третий и, возможно, самый важный компонент внутреннего контроля – это механизмы для беспристрастного, своевременного и тщательного рассмотрения как внутренних сообщений о нарушениях, так и публичных жалоб на полицию. Положительный вклад механизмов эффективной подотчетности для общественного доверия к полиции отмечен в литературе (Голдсмит, 2005).

В соответствии с международными стандартами и передовой практикой во всем мире, эффективные внутренние механизмы рассмотрения жалоб и механизмы дисциплины обеспечиваются следующими стандартами:

• Полицейские службы должны создать безопасные каналы для сообщений о нарушениях со стороны коллег (УНП ООН, 2011, с. 90; ОБСЕ, 2009, пункт 31). Такие каналы должны быть доступны для обоих свидетелей (для более детального обсуждения вопроса об осведомителях, сообщающих о правонарушениях см. раздел 3.3 настоящего модуля) и сотрудников полиции, которые являются жертвами таких правонарушений (например, случаи внутренних сексуальных домогательств, жалобы о дискриминации, преследование на рабочем месте).
• Полицейские службы должны также установить эффективные механизмы и процедуры для получения, рассмотрения и расследования жалоб, поступающих от представителей общественности в отношении сотрудников полиции. Для этого:
  
  • Должны существовать разные способы подачи жалобы (лично в отделах полиции, в письменной форме, по телефону, онлайн). Полицейские службы также должны принимать анонимные жалобы.
  • Полицейские службы должны активно информировать общественность, а также тех, кто связан с системой уголовного правосудия: свидетелей, потерпевших и правонарушителей о правилах подачи жалобы (Брайн и Пристли, 2017, с. 11).
  • Сотрудник полиции, принимающий жалобу, юридически должен быть обязан принять и зарегистрировать эту жалобу. Не следует оставлять на усмотрение одного сотрудника право отказать в приеме или отклонить жалобу (Международная амнистия, 2015, с. 37).
  • Полицейским службам следует разработать ключевые правила по процедурам рассмотрения жалоб, в том числе с указанием сроков завершения расследования, методов и процедур проведения дисциплинарных и уголовных расследований, санкции за различные проступки. Это обеспечило бы последовательность расследований и прозрачность в отношении как заявителя, так и обвиняемого сотрудника полиции (МККК, 2013, с. 341).
  • Расследования жалоб должны проводиться с помощью полицейского подразделения или должностных лиц, которые в разумных пределах независимы от сотрудника полиции, участвующего в инциденте, приведшем к подаче жалобы (ОБСЕ, 2009, пункт 87).
  • На протяжении всего расследования полицейские службы должны уважать, защищать и осуществлять права жертв и заявителей. Сюда входят право на получение информации во время и после расследования, право на предоставление доказательств и право вызывать свидетелей, право на обжалование и параллельное осуществление гражданского и уголовного судопроизводства в соответствии с Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (Резолюция Генеральной Ассамблеи 40/34) (Модуль 11 по вопросам правосудия для жертв дает больше информации о правах жертв).
  • Должны быть введены в действие необходимые меры для защиты прав обвиняемого сотрудника полиции, в частности, право быть уведомленным о расследовании, право на юридическую помощь, право быть услышанным и право на защиту (PACE, 1979, статьи 7-9).
  • После завершения расследования и принятия надлежащим органом полиции решения о соответствующем результате или санкции должны быть созданы механизмы для обжалования этого решения как заявителем, так и обвиняемым должностным лицом (СЕ, 2001, статья 33).
  • Данные по жалобам должны систематически пересматриваться и анализироваться полицией совместно с внешними группами экспертов. Это поможет полиции определить основные и системные причины правонарушений и проделать работу над ошибками (ОБСЕ, 2009, пункт 91). Согласно стандартам Организации Объединенных Наций, хорошей практикой считается «предоставление информации о количестве полученных жалоб, характере жалоб и их последствий, включая число сотрудников, которые были привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности» (УНП ООН, 2011, с. 38).

Нет никаких сомнений в том, что внутренние механизмы рассмотрения жалоб обладают такими преимуществами, как более глубокое знание полицейской культуры и окружающей среды, более широкие ресурсы для проведения расследований (экспертные знания и технические средства) и более высокая вероятность сотрудничества обвиняемого сотрудника со следователями (Совет по правам человека, 2010, пункты 25-26; ОБСЕ, 2009, пункт 87). Тем не менее, если полицейские службы могут расследовать уголовные и дисциплинарные нарушения самостоятельно, существует риск того, что расследование не будет проведено тщательно, системные сбои не будут выявлены, преступники не будут наказаны надлежащим образом и в результате возникнет культура безнаказанности. Поэтому субъекты внешнего контроля и надзора должны активно участвовать на всех этапах подотчетности до, во время, после действия.

 

Исполнительный контроль

В большинстве стран исполнительная власть играет важную роль в системе подотчетности полиции. Поскольку полиция иерархически является частью исполнительной власти (чаще всего входит в Министерство внутренних дел или Министерство юстиции), характер функции исполнительной власти является более «контролирующим», подразумевая прямую способность изменять действия полиции, нежели «надзорным», как в случае с другими внешними субъектами в системе подотчетности. Хотя степень роли исполнительной власти зависит от административной структуры и структуры управления государством, исполнительная власть различным образом способствует подотчетности полиции на всех трех этапах.

Предварительный контроль	Текущий контроль	Контроль после события
В большинстве стран исполнительное министерство, которому подчиняется полиция, отвечает за определение общего видения деятельности правоохранительных органов, установление ключевой политики найма на службу, показателей эффективности, продвижения по службе и профессиональной подготовки, а также разработки дисциплинарного кодекса (УНП ООН, 2011, с. 98). В демократических обществах некоторые из этих задач выполняются при участии полиции, в сильно децентрализованных странах определенные задачи могут быть полностью переданы полиции.	Исполнительная власть регулярно проверяет полицию посредством инспекций. Иерархическая структура и мандат инспекций различаются в зависимости от страны. Тем не менее в большинстве случаев инспекциям поручено оценивать соблюдение полицией законодательства, политики и кодексов поведения (Борн и др., 2012, с. 196). При этом большинство инспекций сосредотачиваются на выявлении системных проблем и сбоев, а не на расследовании отдельных случаев неправомерного поведения, последнее из которых часто передается полиции. В исключительных случаях инспекции могут взять на себя расследование, связанное с высшим руководством полиции или жалобы с утверждениями о серьезных нарушениях, особенно если в этой стране нет независимых механизмов расследования.	В зависимости от результатов проверок исполнительная власть может принять решение об изменении или введении новой политики для решения системных проблем и повышения подотчетности полиции. Кроме того, в некоторых централизованных странах исполнительная власть имеет право отстранить начальника полиции от должности после расследования правонарушения или преступления.

Одним из способов, с помощью которого исполнительная власть могла бы способствовать подотчетности полиции, было бы обеспечение документов, устанавливающих стратегические и политические требования в соответствии с международными стандартами в области прав человека и содействии целостности всей полицейской службы. Например, включение соответствия стандартам добросовестности в качестве ключевого критерия при найме на работу и продвижении по службе сотрудников полиции поможет внедрить культуру этики во всей организации. Напротив, критерии эффективности, которые измеряют показатели эффективности, к примеру, по количеству арестов, может привести к многочисленным произвольным арестам, нарушению международных стандартов в области прав человека.

Контроль исполнительной власти на примере стран

В Кении правительство отменило найм 3000 офицеров и отстранило от работы 60 старших офицеров после того, как расследование Комиссии по борьбе с коррупцией выявило, что до 80% кандидатов либо дали взятки, либо использовали свои связи, чтобы получить работу (Би-Би-Си, 2005). В Словении, в то время как большинство дисциплинарных жалоб на неправомерное поведение обрабатываются полицией, министерская комиссия непосредственно расследует жалобы, в которых истцы являются детьми или членами национальных или этнических общин или меньшинств, или других уязвимых групп (Закон Словении о Задачах и полномочиях полиции, 2013 , Раздел IV).

Одна из ключевых проблем, связанных с исполнительным контролем, заключается в том, что инспекции и другие исполнительные механизмы часто не воспринимаются общественностью как достаточно независимые для обеспечения подотчетности полиции. Это особенно проблематично в странах, где в отсутствии прозрачности инспектора назначаются и подчиняются непосредственно министру. В таких случаях министр может повлиять на работу инспекции, чтобы скрыть правонарушения в полиции или использовать в своих целях работу инспекции для продвижения политической повестки дня.

 

Судебный надзор полиции

Судебная власть является обязательным элементом системы подотчетности полиции, где судьи и прокуроры имеют законные полномочия осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль и надзор за деятельностью полиции.

Предварительный контроль: судебные полномочия	Текущий надзор	Последующий надзор: вынесение решения
Применение определенных полномочий полиции сопряжено с высоким риском нарушения основных прав человека. Они включают в себя обыск частного жилья или сбор информации посредством скрытого наблюдения за сообщениями, которые могут потребоваться для расследования организованной преступности или преступлений, связанных с терроризмом. Демократические общества подчиняют применение этих полномочий судебным властям, поскольку судебная власть часто лучше всего подходит для проверки законности, необходимости и соразмерности предлагаемых методов расследования. В этом отношении судебная система играет непосредственную роль в обеспечении «подотчетности перед действием», санкционируя или отклоняя применение специальных следственных мер, тем самым проводя полицейские расследования в рамках закона и стандартов в области прав человека.	В некоторых системах уголовного правосудия прокуроры имеют право проводить, направлять или контролировать уголовные расследования. В таких случаях прокуроры несут прямую ответственность за проверку законности полицейской деятельности в ходе расследования и контроль за соблюдением прав человека сотрудниками полиции (СЕ, 2000, статья 21).	Когда действия полиции представляют собой (или подозреваются в совершении) нарушение уголовного кодекса, судебные органы проводят расследование, преследуют в судебном порядке, судят и, при необходимости, назначают наказание вовлеченным сотрудникам полиции. Кроме того, судебная система играет ключевую роль в предоставлении средств правовой защиты жертвам неправомерных действий полиции главным образом посредством гражданского судопроизводства (Борн и др., 2012, с. 201). Осуществление права на средство правовой защиты, как это предусмотрено МПГПП (резолюция Генеральной Ассамблеи 2200А (XXI), статья 2(3)а), является центральным элементом эффективной системы подотчетности.

Хотя судебная система играет ключевую роль в подотчетности полиции, на практике существуют определенные ограничения и сложности для осуществления эффективного судебного надзора за полицией. Во-первых, существует предел полицейских полномочий, которые подвергаются предварительному судебному контролю. Не все полицейские полномочия требуют выдачи предварительного судебного санкционирования, поэтому страны обычно подчиняют такому предварительному судебному контролю, как наблюдение за электронными и телекоммуникационными системами только те полицейские полномочия, которые считаются наиболее интрузивными. Степень полицейских полномочий, требующих предварительного судебного контроля, варьируется в зависимости от юрисдикции.

Существуют определенные виды полицейской деятельности, такие, как работа под прикрытием, которая, как правило, во многих странах находится вне предварительного судебного контроля. Обычно полицейские службы определяют правила поведения операций под прикрытием. Секретный характер работы под прикрытием в сочетании с отсутствием предварительного контроля за применением тайных методов контроля оставляет очень мало места для эффективного судебного надзора или любого другого внешнего надзора. В большинстве случаев негласные правоохранительные методы тщательно изучаются во время последующего контроля, вызванного жалобами и исками, выдвинутыми против сотрудников полиции или служб. Однако все чаще эксперты и организации, специализирующиеся на деятельности полиции и правах человека, призывают подвергать предварительному судебному надзору полицейскую деятельность под прикрытием. (Свобода Великобритания, 2013 г.; ЮСТИЦИЯ, 2011). Вызывает ли полицейская деятельность под прикрытием и другие потенциально противоречивые методы полицейской деятельности вопросы о том, следует ли расширять рамки предварительного судебного контроля, и, если да, то смогут ли судебные органы эффективно контролировать такие методы полицейской деятельности.

Во-вторых, что касается предварительного пересмотра ордеров на наблюдение, если судьи, которые рассматривают запросы ордеров со стороны полиции, не обладают необходимыми знаниями и опытом в отношении навязчивых следственных мер и их последствий для прав человека, они могут быть не в состоянии критически оценить необходимость и соразмерность таких мер (Уиллс, 2015, с. 55). Даже если они обладают такими знаниями, если судьи не являются строго независимыми от исполнительной власти, они могут не решиться отклонить методы расследования, применяемые правоохранительными органами, особенно для расследования дел, связанных с терроризмом или организованной преступностью, или связанных с политикой, вместо этого проявляя тенденцию к автоматическому утверждению запроса на выдачу ордера.

В-третьих, во многих системах уголовного правосудия прокуратура и полиция имеют очень тесное сотрудничество и рабочие отношения. Поэтому прокурорам может быть сложно эффективно контролировать соблюдение полицией прав человека в ходе расследования, которое они должны контролировать, или расследовать преступления сотрудников полиции, с которыми они работали ранее (Борн и др., 2012, с. 202). 

Страны пытаются минимизировать эти проблемы путем назначения специальных судей для рассмотрения ордеров и специальных прокуроров по расследованию преступлений, совершенных полицией (СЕ, 2009, пункт 85), или путем создания независимых следственных механизмов, уполномочивающих расследовать заявления о наиболее серьезных преступлениях, совершенных полицией (см. ниже подраздел 2.5).

 

Парламентский надзор за полицией

Воплощая высшую демократическую легитимность, парламенты выполняют законодательные, бюджетные и контрольные функции до, во время и после действий, совершенных полицией.

Предварительный надзор
Одной из самых фундаментальных ролей парламентов во всем мире является разработка, изменение и принятие законов. Таким образом, в компетенцию парламента входит создание всеобъемлющей правовой основы для полицейской деятельности, которая соответствует международным законам и стандартам в области прав человека. Закон(ы) о полицейской деятельности должен предусматривать четко определенный мандат и полномочия полиции, а также механизмы подотчетности, когда полиция нарушает закон (ДКВС, 2015b). Помимо законотворчества, у парламентов есть и другие функции, которые способствуют «подотчетности до совершения действия»: большинство парламентов участвуют в пересмотре, изменении и принятии государственного бюджета, который включает в себя бюджет полицейских служб. Тщательное изучение предлагаемого бюджета полиции может выявить ненужные закупки или области с высоким риском коррупции. Кроме того, в некоторых странах парламенты контролируют или даже утверждают назначения на самые высокие посты в правоохранительных органах (например, должность начальника национальной полиции). Используя эту функцию, парламенты могут содействовать включению этических норм и стандартов добросовестности в процессы отбора и назначения начальников полиции.
Текущий надзор	Последующий надзор
Парламенты используют различные механизмы и процедуры для содействия «подотчетности во время действия», наиболее важными из которых являются постоянные парламентские комитеты, уполномоченные контролировать полицию. Такие парламентские комитеты часто имеют право запрашивать и просматривать отчеты полиции, проводить парламентские слушания, вызывать членов исполнительной власти, правоохранительных органов, а также тематических экспертов для дачи показаний на парламентских слушаниях, проводить парламентские расследования и инспекции полицейских объектов УНП ООН, 2011, с. 95). Эти парламентские инструменты являются важными инструментами мониторинга того, действуют ли полицейские в рамках законов, стратегий и политики, разработанных и принятых законодательной и исполнительной властью.	В дополнение к постоянным комитетам некоторые парламенты создают специальные парламентские комиссии по расследованию, часто после полицейского скандала, вызвавшего значительную реакцию общественности. В таких случаях создаются специальные комиссии для установления фактов дела с привлечением вышестоящего руководства полиции к ответственности перед парламентом и выработкой рекомендаций по улучшению управления полицией в будущем. Следует отметить, что такие комиссии не имеют судебных полномочий и не предназначены для замены судебных процессов, которые могут проходить одновременно с ними.

 

Примеры парламентского надзора в странах

В Национальном собрании Южной Африки существует постоянный комитет под названием «Портфельный комитет по делам полиции», в задачи которого входит исключительно надзор за деятельностью полиции. С этой целью Комитет эффективно использует законодательные, бюджетные и контролирующие полномочия для надзора за полицией. В рамках своей контролирующей функции комитет разработал стандартизированный вопросник для полиции и использует его в своих регулярных и незапланированных посещениях полицейских участков для более эффективного и скоординированного надзора (APCOF, 2014). В 2018 году Парламент Грузии установил временную комиссию по установлению фактов в отношении убийства двух мальчиков-подростков. Обвинение и судебное разбирательство по делу вызвало широкий общественный резонанс, когда выяснилось, что сотрудник прокуратуры, который является родственником основного свидетеля по делу, пытался скрыть доказательства. Оправдание подозреваемых привело к крупным митингам, отставке главного прокурора и созданию специальной парламентской комиссии. Комиссия рассмотрела материалы дела, вызвала сотрудников полиции, которые проводили расследование, и выпустила рекомендации для Министерства внутренних дел и полиции (Civil.ge, 2018).

Парламентский контроль имеет определенные недостатки и сложности в сфере надзора за полицейской деятельностью. Во-первых, парламентарии не могут полностью посвятить свое время и внимание вопросам, связанным с надзором за полицией. Членство в парламентском комитете по надзору за полицией является одной из многочисленных обязанностей членов парламентов (парламентариев). Во-вторых, большинство членов парламента не обладают существенным опытом, необходимым для эффективного надзора за полицией. Технологии, методы полицейского расследования и новые формы преступлений становятся все более сложными, и вполне допустимо, что депутаты могут не быть в состоянии задать правильные вопросы для надзора за сложными функциями и действиями полиции. В-третьих, всегда существует неотъемлемый риск того, что парламентарии будут использовать инструменты, механизмы и информацию надзора, полученные в результате их деятельности по надзору, для дальнейшей реализации своей политической повестки дня или нанесения максимального ущерба своим политическим соперникам. В таких случаях назначение начальников полиции, инспекций и парламентских расследований сопряжено с риском чрезмерной политизации (Уиллс, 2010, с. 42-43).

 

Надзор со стороны независимых институтов

В предыдущих подразделах упоминались потенциальные проблемы, с которыми сталкиваются, когда заявления о неправомерных действиях полиции расследуются внутренне самой же полицией или исполнительными органами и контролируются судебной и законодательной властью. Широко распространено мнение, что доверие к полиции, которое является необходимым условием эффективной полицейской деятельности, значительно подрывается, если общественность уверена, что злоупотребления полицейской властью не расследуются объективно (Совет Европы, 2001, статья 61 комментария, ОБСЕ, 2009, пункт 88; Совет по правам человека, 2010, Тайт, Франк и Нданж’у, 2011, с. 1)

Таким образом, в течение последних десятилетий международные нормативные акты уже подчеркнули необходимость эффективного и независимого расследования предполагаемых преступлений, совершенных сотрудниками полиции, в частности, в случаях применения силы и случаев внесудебных, суммарных или произвольных казней (Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия, 1990, статья 22; Принципы ООН по Эффективному предупреждению и расследованию внесудебных, суммарных или произвольных казней, резолюция Экономического и Социального Совета 1989/65, Принципы 9-10). Европейский суд по правам человека, через ряд эпохальных решений, установил пять ключевых принципов, необходимых для эффективного расследования жалоб на правоохранительные органы. Согласно этим принципам, расследования должны: обеспечивать независимость следователей, иметь возможность собирать адекватные доказательства, проводиться незамедлительно после инцидента, и обеспечивать общественный контроль и участие потерпевших в следственном процессе (СЕ, 2009, с. 3).

В знак признания этих стандартов и принципов представители международных и региональных субъектов, таких как Специальный докладчик по вопросу внесудебных, суммарных или произвольных казней ООН и Комиссар Совета Европы по правам человека, призвали к созданию независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции («IPCB»), поскольку они лучше всего подходят для проведения эффективного расследования жалоб на полицию (СЕ, 2009; СПЧ, 2010).

Действительно, страны во всем мире, в том числе те, которые имеют историю повсеместных и серьезных злоупотреблений со стороны полиции, решили создать независимые органы для рассмотрения жалоб на действия полиции. Поскольку точный ведомственный состав и мандат варьируется в зависимости от контекста страны, наиболее эффективные и успешные независимые органы для рассмотрения жалоб на действия полиции, кажется, имеют следующие особенности (СЕ, 2009, СПЧ, 2010, УНП ООН, 2011, с. 69-70):

• Независимость. Независимые органы для рассмотрения жалоб на действия полиции являются организационно и иерархически независимыми от правоохранительных органов и исполнительной власти (часто подотчетны парламенту) и имеют свой собственный отдельный бюджет, выделяемый парламентом (СПЧ, 2010, пункт 60). У независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции также есть оперативная самостоятельность, то есть они могут свободно определять приоритеты надзора над полицией и принимать решения о том, начинать или нет расследование.
• Четкий мандат. Поскольку не существует предписывающего международного стандарта в отношении объема полномочий независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции, эти органы являются наиболее эффективными, когда национальные законы предусматривают четкий мандат, который не дублирует полномочия других внешних субъектов надзора (таких, как институт омбудсмена и/или национальное правозащитное учреждение), и это может быть достижимо полномочиями и ресурсами, имеющимися у независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции. В некоторых странах такие органы уполномочены расследовать все жалобы на действия полиции (уголовные и дисциплинарные), тогда как в других они уполномочены расследовать только самые серьезные преступления, совершенные полицией (убийства, пытки, жестокое обращение, коррупция высокого уровня). Это решение часто зависит от истории злоупотреблений полицейских полномочий в стране и ресурсов, доступных независимым органам для расследования жалоб. Если ресурсы независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции ограничены, они часто сосредотачиваются только на расследовании наиболее тяжких преступлений (СПЧ, 2010, пункт 49).
• Следственные полномочия. Наиболее отличительной чертой независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции является их независимость от правоохранительных органов в проведении расследования. Наиболее эффективные из них имеют свою собственную команду следователей, на которых возложены полномочия, сходные с полномочиями правоохранительных органов, такие как доступ к информации, допуск, обыск и изъятие, опрос и вызов лиц и, в крайних случаях, арест подозреваемых. Некоторые такие органы не имеют своих собственных следователей, но имеют право обязывать полицию сотрудничать и/или контролировать полицейское расследование поступивших жалоб.
• Ресурсы. Для эффективной работы независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции необходимы значительные финансовые, технические (для сбора, хранения и анализа доказательств) и людские ресурсы, в том числе тематические эксперты, нанятые временно для проведения некоторых расследований (СПЧ, 2010, пункт 46).
• Доступность и прозрачность. Ни одна из перечисленных выше функций не имеет значения, если независимые органы для рассмотрения жалоб на действия полиции не известны широкой общественности и не доступны для пострадавших от полицейского произвола. Соответственно, успешные органы для рассмотрения жалоб на действия полиции обращаются к общественности, особенно к уязвимым группам. Кроме того, они обязаны быть прозрачными в отношении своей работы и расследования, чтобы завоевать доверие общественности относительно своей надзорной роли (СПЧ, 2010, пункты 63-64).

В системе подотчетности роль независимых органов для рассмотрения жалоб на действия полиции, в основном, носит ретроспективный характер, расследуя жалобы на действия полиции. Несмотря на то, что процесс рассмотрения жалоб меняется в зависимости от точных мандатов и полномочий этих органов, рассмотрение жалоб, как правило, протекает следующим образом:

• Независимый орган для рассмотрения жалоб на действия полиции получает жалобу либо непосредственно от заявителя, либо через направление из соответствующей полицейской службы.
• Если жалоба входит в мандат независимого органа по рассмотрению жалоб на действия полиции и, если есть достаточные основания для начала расследования, этот орган инициирует процесс расследования.
• В зависимости от своего мандата и полномочий независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции либо проводит самостоятельное расследование, либо контролирует или сотрудничает с полицейской службой для расследования жалобы.
• После того, как расследование завершено, результаты расследования будут направлены в полицейскую службу (по дисциплинарным жалобам) или в прокуратуру (по жалобам в отношении уголовных преступлений). Ключевой оговоркой для подотчетности является то, что после независимого расследования органом по рассмотрению жалоб на действия полиции, который и устанавливает основания для дисциплинарных или уголовных санкций, для полицейской службы или прокуратуры будет очень сложно полностью игнорировать выводы расследования этого органа, чтобы сокрыть дело и не продолжить дисциплинарное или уголовное преследование.
• Некоторые независимые органы по рассмотрению жалоб на действия полиции также служат в качестве апелляционной инстанции в тех случаях, когда заявитель и/или обвиняемый сотрудник полиции не удовлетворены результатами дисциплинарного или уголовного расследования
• Независимые органы по рассмотрению жалоб на действия полиции публикуют результаты расследования (часто более сжатую и отредактированную версию для защиты прав подозреваемого и пострадавшего) на своих веб-сайтах вместе с рекомендациями для полицейских служб и других государственных учреждений по предотвращению таких неправомерных действий полиции или правонарушений в будущем (Шиерколк, 2017).

В дополнение к вышеупомянутой процедуре рассмотрения жалоб некоторые независимые органы по рассмотрению жалоб на действия полиции уполномочены проводить регулярный мониторинг и/или инициировать по собственному ходатайству тематические обзоры противоречивой политики полицейской деятельности без жалоб.

Примеры независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции в странах

Полицейский омбудсмен Северной Ирландии и Независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции Дании представляют собой два примера независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции с широким мандатом, расследующие все уголовные и дисциплинарные жалобы на действия полиции. Независимое бюро поведения полиции Англии и Уэльса, Самостоятельный орган поведения полиции Новой Зеландии и Комиссия поведения органов правопорядка в Австралии являются независимыми органами по рассмотрению жалоб на действия полиции с ограниченным мандатом, расследующие только самые серьезные преступления и проступки. В дополнение к приведенным выше примерам несколько независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции по всему миру имеют видимые или полные полномочия по расследованию, такие, как Ямайская независимая комиссия по расследованиям (INDECOM), Южно-Африканская IPID и Комиссия по защите правоприменительных органов в Малайзии. Датский независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции имеет исключительные полномочия по принятию обязательных решений о дисциплинарных расследованиях и его решения являются окончательным. Большинство других независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции подчиняются обычной процедуре подачи отчетов о расследовании либо в полицию, либо в прокуратуру для применения дисциплинарных санкций или уголовного преследования.

Хотя создание независимых органов по рассмотрению жалоб на действия полиции широко рекомендуется международным сообществом, возможности таких органов будут значительно подорваны, если они не будут действительно независимыми от полиции и исполнительной власти, не будут иметь действительного мандата и соответствующих следственных полномочий, и не будут иметь соответствующих человеческих и финансовых ресурсов. Наличие нерезультативного независимого органа по рассмотрению жалоб на действия полиции, который повышает общественное ожидание подотчетности полиции, но на практике не может функционировать эффективно, нанес бы больший ущерб, чем отсутствие такого института вообще. 

Также важно отметить, что независимые органы по рассмотрению жалоб на действия полиции не являются единственными независимыми надзорными учреждениями в системе полицейской подотчетности. Институт омбудсмена, национальные правозащитные учреждения, комиссии по противодействию коррупции, органы независимого аудита являются органами, которые не зависят от полиции и исполнительной власти. Эти учреждения часто отчитываются перед парламентом и контролируют различные аспекты правоприменения в зависимости от их мандатов и полномочий.

 

Надзор со стороны гражданского общества и СМИ

Гражданское общество и средства массовой информации играют вспомогательную, но тем не мене существенную роль в системе подотчетности полиции. Их функция надзора является более косвенной по сравнению с механизмами судебного, парламентского и независимого надзора, так как они не имеют официального мандата уполномочивать, изучать или расследовать действия полиции. Тем не менее, гражданское общество и средства массовой информации действуют как «сторожевые псы» и сводят на нет ответственность полиции и общественного мнения.

Гражданское общество

Организации гражданского общества по-разному способствуют подотчетности полиции на всех трех этапах надзора:

Предварительный надзор	Текущий надзор	Последующий надзор
В странах, где существует устоявшаяся культура открытого и активного формирования политики, министерские рабочие группы и парламентские комитеты официально приглашают НПО, специализирующиеся на полицейской деятельности, для их экспертного вклада и вклада на ранних этапах разработки законодательства и разработки политики.  В этом контексте НПО могут влиять на разработку политики и законов, которые позволили бы обеспечить разработку полицейских процедур с соблюдением прав человека, а также всеобъемлющие рамки ответственности за проступки.	НПО постоянно контролируют полицию через открытые источники. Они собирают и анализируют электронные данные о различных методах полицейской деятельности, общественного восприятия полиции, жалобы на полицию и их результаты. НПО распространяют эту информацию среди широкой общественности в различных формах: через программные документы, конференции, информационно-пропагандистские кампании с целью вывести ключевые проблемы и задачи, касающиеся полицейской подотчетности, на передний план общественных дискуссий. Хотя НПО сами не могут непосредственно решать такие проблемы, они могут привлекать участников надзора к действиям и сотрудничать с ними в их расследованиях.	После скандала, связанного со злоупотреблением полицейскими своих полномочий или принятием парламентом законов, дающих полномасштабные полномочия полиции, неправительственные организации играют ведущую роль в возбуждении критических судебных процессов, оспаривая проблемные законы или практику полицейских служб (EU FRA, 2017, с.69).

 

Примеры надзора со стороны гражданского общества

• В 2016 году Соединенное Королевство приняло весьма противоречивый Закон о следственных полномочиях , который дал полиции и спецслужбам полномочия для доступа, контроля и изменения электронных устройств, таких как компьютеры, телефоны и планшеты в промышленных масштабах, а также для чтения текстов, онлайн-сообщений и электронной почты и массового прослушивания звонков без наличия подозрения в преступной деятельности. В ответ организация Свобода Соединенного Королевства (Liberty UK) – ведущая правозащитная организация – выступила против правительства Великобритании в Верховном суде. Суд признал часть Закона о полномочиях на ведение досудебного расследования незаконной и обязал правительство внести поправки в закон (Liberty UK, 2018).
• В Западных Балканах НПО, занимающиеся контролем добропорядочности полиции, уже создали региональную сеть под названием «Точка пульса: Западные Балканы – пульс для полицейской добросовестности и доверия», целью которой является контроль за состоянием добросовестности полиции в правоохранительных органах и выступления за политические изменения для борьбы с коррупцией в полиции. Члены НПО, входящие в эту сеть, проводят регулярный мониторинг добросовестности полиции в своих странах, опросы общественного мнения о доверии к полиции, а также выдают рекомендации по изменению политики. Региональная платформа публикует исследования, выводы и другие результаты деятельности НПО семи стран. Совместная деятельность членов НПО позволяет проводить обмен проблем и накопленного опыта в разных странах и анализировать региональные тенденции в полицейской деятельности (Точка пульса, дата не указана).

 

СМИ

И деятельность полиции, и важная работа вышеупомянутых субъектов надзора в значительной степени были бы неизвестны широкой общественности, если бы не средства массовой информации (СМИ). Однако роль СМИ в подотчетности полиции выходит за рамки отчетности. Средства массовой информации способствуют подотчетности полиции следующим образом:

• Доступом к правительственным и полицейским отчетам и публикацией информации о нормативных актах и политике правоохранительных органов, а также статистических данных о деятельности полиции, что способствует прозрачности;
• Освещением парламентских и судебных слушаний по делам с участием сотрудников полиции, информированием широкой общественности о механизмах подотчетности;
• Сотрудничеством с институтами гражданского общества, омбудсмена и другими субъектами надзора за информационно-просветительскими кампаниями, касающимися последствий полицейской службы для прав человека; а также
• Проведение журналистских расследований с целью выявления нарушений прав человека, неправомерных действий и коррупции в полиции (Фридрих, Массон, Макэндрю, 2012, с. 36).

Последняя функция особенно важна для того, чтобы пролить свет на злоупотребления со стороны полиции, системные проблемы в управлении полицией и инициировать общественные дебаты по этим темам.

Перечисленные выше моменты можно рассматривать как традиционные роли обычных СМИ в надзоре за полицией. Тем не менее, рост социальных сетей принес новое измерение в дискуссии о СМИ и подотчетности полиции. Широкое использование социальных медиа платформ, а также обмен видеоматериалами о случаях злоупотреблений полицией своих полномочий (либо записи случайных прохожих, свидетелей, или даже жертв, или же разоблачение кадров с камер видеонаблюдения) часто привлекает значительное внимание общественности к инциденту за короткий промежуток времени. Это приводит к тому, что об инциденте узнают обычные СМИ, а также органы по рассмотрению жалоб и надзора. В качестве примера можно привести случай, когда Вальтер Скотт, безоружный человек, убегающий от полиции в Соединенных Штатах, был застрелен сотрудником полиции, который затем подбросил оружие на тело жертвы и сообщил по радио своим коллегам, что этот мужчина пытался схватить оружие. Однако весь инцидент был заснят прохожим и размещен в социальных сетях. После публикации видео полицейская служба арестовала офицера, поддержала предъявленное ему обвинение и уволила его. Позже офицер был приговорен к 20 годам тюремного заключения (Цукерман, 2016; Блиндер, 2017). Этот пример иллюстрирует потенциал социальных и других средств массовой информации для обеспечения принятия соответствующих мер.

 

Примеры надзора со стороны СМИ

Проект по освещению организованной преступности и коррупции (OCCRP) представляет собой платформу для журналистских расследований, в которую входят 40 некоммерческих следственных центров, множество журналистов и несколько крупных региональных новостных организаций по всему миру. Сеть охватывает Европу, Африку, Азию и Латинскую Америку. Она была создана в 2006 году и с тех пор проводит транснациональные журналистские расследования и освещает технологичные подходы к выявлению организованной преступности и коррупции во всем мире. В качестве примера можно упомянуть, как в Сербии пять начальников полиции, в том числе глава криминальной полиции, были уволены после того, как в результате совместных расследований, проведенных сербскими местными СМИ и проектом OCCPR, были выявлены их связи с наркобароном (Дожчиновик и Жованович, 2014).

 

Мониторинг со стороны международных субъектов

Международные субъекты также играют роль в повышении подотчетности полиции на национальном уровне. Помимо постановлений некоторых региональных судов (таких, как Европейский суд по правам человека или Межамериканский суд по правам человека), которые имеют обязательную силу, большинство международных субъектов не имеют полномочий напрямую влиять на законы, политику и практику. Тем не менее, органы по наблюдению за соблюдением договоров Организации Объединенных Наций и специальные докладчики играют важную роль в укреплении подотчетности полиции посредством установления норм, осуществления официальных визитов в страны (особенно инспекции мест содержания под стражей), механизмов подачи индивидуальных жалоб, срочных мер и поддержки потенциала местных субъектов надзора (см. Ван Кейрсблик и Грэндфилс, 2017, на примере детей, имеющих проблемы с законом).

В данном разделе представлен обзор субъектов и механизмов надзора для обеспечения подотчетности полиции. Нет сомнений в том, что такие механизмы могут наиболее эффективно функционировать в демократических обществах, где существует устоявшаяся культура транспарентности и подотчетности, традиция формирования политики с участием всех сторон, конституционные положения о защите прав человека, надежная правовая и институциональная база, определяющая роль, полномочия и функции надзорных субъектов и ресурсы для эффективного выполнения своих обязанностей. Тем не менее, нет страны, которая имеет все вышеупомянутые особенности и в которой все надзорные субъекты и механизмы работали бы отлично. Вот почему в разделе упоминаются проблемы применительно к каждому надзорному субъекту.

Общества по всему миру продолжают терпеть последствия режимов, где процветает коррупция, верховенство закона находится под угрозой, и где нет достаточной политической воли, институционального потенциала, опыта и ресурсов для поддержания подотчетности полиции. Однако, это вовсе не означает, что международные закон о правах человека, стандарты отчетности и примеры передовой практики во всем мире не будут иметь важное значение. С другой стороны, в таких условиях крайне важно продвигать международные и региональные стандарты, показать, как страны с переходной экономикой в других частях света реформировали свои структуры подотчетности и создали механизмы надзора полиции, и привлекать студентов к обсуждению предварительных условий для того, чтобы такие надзорные субъекты были эффективными в их странах. При этом также важно подчеркнуть, что ни одна страна не достигла «эффективных механизмов подотчетности, добропорядочности, надзора за деятельностью полиции» за одну ночь и по мере развития политической деятельности и изменений в сфере безопасности и социально-политических процессов необходимо будет пересмотреть и оценить механизмы и субъекты надзора полиции.

 

 Далее: Раздел третий. Сквозные и актуальные вопросы подотчетности полиции

Наверх