Данный модуль является ресурсом для лекторов  

 

Раздел первый. Полицейская деятельность в демократическом обществе и необходимость надзора, добросовестности и подотчетности

 

Концептуальные первоисточники и развитие роли полиции в обществе

´Зачем обществу нужна полиция? Как возникла концепция «полиции»? Почему общества предоставили широкие полномочия полиции, тем самым ограничивая свои права и свободы? Эти вопросы уже давно изучает область политологии, социологии и криминологии. ‘Общественный договор’, одна из самых влиятельных концепций в изучении этики и политики, согласно теории, предложенной Гоббсом, Локком и Руссо, предоставляет полезную основу для понимания уникальных отношений между полицией и обществом. По сути, эта теория предполагает, что для того, чтобы вырваться из «естественного состояния», которое характеризуется анархией, постоянным страхом и отсутствием безопасности, общества установили «общественный договор», согласно которому отдельные лица согласились добровольно передать определенные права и свободы вышестоящему органу власти, гарантирующему, в свою очередь, безопасность для всех. С этой целью общества договорились жить вместе по общим правилам и создать механизм с правоприменительными полномочиями для соблюдения этих правил, составляющих общественный договор. (Элахи, 2005). Данная необходимость создания механизма правоприминения, можно сказать, составляет концептуальную основу полицейской деятельности.

Однако, отказ от определенных прав и свобод личности в обмен на безопасность и предоставление полиции права применять силу и другие правоприменительные полномочия вызвали следующие вопросы: как общества могут гарантировать, что полиция будет использовать силу для обеспечения безопасности и порядка для всех, и в то же время предотвратить возможность для полиции поддаться искушению использования этих полномочий неправомерно (Дунхам и Алперт, 2015 ). Как общества определяют степень полномочий, возложенных на полицию, и решают, какие аспекты общества и общественной жизни требуют полицейской деятельности? Эти вопросы возникают во всем мире, и нет простого ответа на каждый случай.

На протяжении веков общества и государства определяли роль, полномочия и обязанности полиции в зависимости от их исторического и социально-политического контекстов, условий безопасности, административной структуры и традиций государственного управления.

Более того, задачи, возложенные на полицию, также не были защищены от исторических социально-политических событий. В некоторых государствах тайная и деспотическая стратегия полиции процветала на протяжении 18-х и 19-х веков. Например, полицейские функции в Пруссии вышли далеко за рамки традиционных обязанностей, выполняемых полицией общего права. Полиции было предоставлено право выработать правила и указы, регулирующие поведение граждан, и ограниченные полномочия наказывать отдельных лиц (Гейл, 2006). См. далее: Кейси-Маслен и Коннолли (2017) дают более подробный обзор исторической эволюции полицейской деятельности в Европе и Соединенных Штатах.

В целом, в период с 16 по 19 века развитие, организация и задачи полиции оказались под существенным влиянием традиций государственного управления, социально-политических событий и мотивов правящей верхушки. Однако, начиная с середины 1800-х годов, начала развиваться концепция современной, профессиональной полиции. Создание лондонской столичной полиции в 1829 году считается прорывом в современной полицейской деятельности. Столичная полиция была основана на принципах полицейской деятельности, разработанных сэром Робертом Пилом, который считается «отцом» современной полиции. Принципы Пила определили задачу полиции как «предотвращение преступлений и беспорядков» и подчеркнули важность «беспристрастного служения закону», «обеспечения сотрудничества с общественностью» и сдерживания в применении силы. Несмотря на то, что Принципы Пила не были универсально влиятельными, они вдохновили развитие полицейской службы во многих государствах, включая США и страны Британского Содружества, которая иногда описывается как «полицейская служба по согласию» (в качестве примера см. Джексон и др., 2012 ).

Помимо Принципов Пила современная полицейская деятельность также отмечается профессионализмом . Несмотря на то, что не существует стандартного определения профессионализма полиции, как правило, он характеризуется наймом персонала в соответствии с определенными стандартами, вознаграждением за создание карьеры на государственной службе, формальным обучением на основе стандартных кодексов и системного контроля со стороны начальства – все в рамках четко установленной структуры управления (Байлер, 1985, с. 47).

Начиная с середины 19-го века и далее страны всего мира все чаще применяют современные и профессиональные подходы к деятельности полиции. И хотя точные функции, обязанности и полномочия полиции разнятся в зависимости от юрисдикции, как правило, полиция воспринимается как сила государственной безопасности, в задачу которой входит правоприменение, предотвращение и контроль преступности, и поддержание общественного порядка. Это традиционное и довольно узкое понимание полиции обозначало полицию, как государственную «силу», наделенную полномочиями правоприменения, а также предотвращения и борьбы с преступностью.

Однако в последние десятилетия демократические общества пересмотрели роль и полномочия полиции в обществе. Разработка международного консенсуса по общепринятым правам человека и широкое распространение применения инструментов международно-правовых норм в области прав человека, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах («МПГПП») (Резолюция Генеральной Ассамблеи 2200А (XXI) и Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Резолюция Генеральной Ассамблеи 2106 (XX)), которые юридически обязывают государства уважать, защищать и выполнять широкий спектр основополагающих прав человека, включая право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, свободу от пыток и право на недопущение дискриминации, отражают коллективную волю по пересмотру правоприменения с точки зрения прав человека.

В этом контексте Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка Генеральной Ассамблеей ООН в 1979 г. (Резолюция Генеральной Ассамблеи 34/169) стал ключевым инструментом, предоставляющим государствам нормативные руководящие указания о роли полиции в обществе.

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка Организации Объединённых Наций

Статья 1

Должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом обязанности, служа обществу и защищая всех лиц от противоправных актов в соответствии с высокой степенью ответственности, требуемой их профессией.

Статья 2

При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое достоинство, и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам.

Статьи Кодекса знаменуют собой значительный отход от традиционного, узкого определения в сторону более «основанного на правах человека» понимания полиции как должностных лиц, которые «служат» обществу. В практическом плане основанный на правах человека подход в полицейской деятельности влечет за собой обязательства, согласно которым полиция должна воздерживаться от ненадлежащего ограничения существующих прав человека (уважение), должна принимать разумные меры по обеспечению осуществления прав человека (защита) и должна предпринимать положительные действия для содействия осуществлению прав человека (осуществление). В качестве примера, этот подход требует, чтобы сотрудники полиции не ограничивали незаконным образом право лиц на собрание , принимали необходимые меры для защиты лиц, организующих демонстрацию (например, от возможных акций контр протестов) и применяли комплексную стратегию и политику (например, связь с организаторами протеста, коммуникационная и переговорная политика во время протеста) для обеспечения того, чтобы протестующие могли в полной мере воспользоваться своим правом на собрание.

Основанный на правах человека подход к полицейской деятельности, однако, выходит за рамки этого трехстороннего обязательства и включает в себя принципы участия, подотчетности, недискриминации и внимание к уязвимости, связь со стандартами в области прав человека, доступ к государственным должностным лицам, равенство и деликатный подход к гендерным вопросам (УНП ООН и УВКПЧ, 2017 , с. 24).

Параллельно с разработкой подхода к полицейской деятельности, основанного на правах человека, правоохранительные органы в демократических обществах все чаще определялись термином «демократическая полицейская деятельность». Хотя эта концепция использовалась как в академических, так и в политических кругах в конце 1990-х годов (Маренин, 1998 , Скольник, 1999 ), «демократическая полицейская деятельность» вышла на передний план полицейской литературы и исследований в историческом докладе Дэвида Бэйли (2001 ), который выдвинул основные принципы демократической полиции (с. 13):

  • «Полиция должна уделять первоочередное внимание служению потребностям отдельных граждани частных групп
  • Полиция должна быть подотчетна закону, а не правительству
  • Полиция должна защищать права человека, особенно те, которые необходимы для беспрепятственной политической деятельности, что является отличительной чертой демократии
  • Полиция должна быть прозрачной в своей деятельности»

Отражая эти принципы, международные и региональные организации все чаще стали определять основные цели демократической полицейской службы как «поддержание общественного спокойствия, законности и порядка; защита и уважение основных прав и свобод человека; предотвращение и борьба с преступностью; и оказание помощи и услуг населению» (СЕ, 2001 , ОБСЕ, 2009 ). Призывая к созданию национальных механизмов надзора и подотчетности в секторе безопасности, Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС) подтверждает приверженность аналогичным принципам:

Государства-члены обязуются выделять людские, материальные и финансовые ресурсы для создания и поддержания национальных институтов, которые будут поддерживать основные принципы демократического управления, уважения прав человека и верховенство закона в секторе безопасности (ЭКОВАС, 2017, пункт 39).

Подобно принципу полицейской деятельности, основанному на правах человека, демократическая полицейская деятельность уделяет большое внимание служению обществу, защите прав человека, подотчетности и прозрачности. Таким образом принцип полицейской деятельности, основанный на правах человека, и демократическая полицейская деятельность не являются двумя конкурирующими концепциями. Наоборот, это два подхода с аналогичными принципами и взаимодополняющими функциями.

При этом переход от традиционного понимания полиции к демократической полицейской деятельности, основанной на правах человека, не был и не является линейным. В определенных контекстах принципы демократического подхода к полицейской деятельности, основанного на правах человека, принимаются со скептицизмом. Особенно в автократической обстановке меры по повышению прозрачности и демократическому надзору за деятельностью полиции иногда рассматриваются как «ненужное вмешательство» в полицейскую деятельность, которая нарушает работу полиции. Появляющиеся международные стандарты по методам проведения опроса с соблюдением прав человека или стандарты, ограничивающие полицейский надзор, встречают сопротивление со стороны некоторых представителей правоохранительных органов, которые утверждают, что такие стандарты в области прав человека «связывают руки полиции», «не совместимы с реалиями борьбы с преступностью на местах» и, следовательно, продвижение подхода, основанного на правах человека, ослабит полицию.

Споры о полицейской деятельности, основанной на правах человека и эффективности стандартов в области прав человека, также не застрахованы от критики академических и исследовательских кругов. Познер (2014, 2014a) утверждает, что, несмотря на повсеместную ратификацию основных договоров по правам человека, полицейские службы по всему миру, в том числе в демократических странах, продолжают безнаказанно применять внесудебные убийства и пытки. Такая практика ставит под сомнение эффективность законов и стандартов в области прав человека, влияющих на действия правительств и правоохранительных органов.

Несмотря на критические голоса, ставящие под сомнение эффективность международных стандартов в области прав человека в контексте деятельности полиции, региональные субъекты и международное сообщество твердо настаивают на своей приверженности к подходам в полицейской деятельности, основанным на правах человека и демократии. Действительно, исследования, изучающие долгосрочные тенденции в жестоком обращении со стороны правоохранительных органов, установили, что в соответствии со стандартами в области прав человека, как предусмотрено в Международной Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, и в Факультативном протоколе (КПП и ФПКПП) (Резолюция Генеральной Ассамблеи 39/46), а особенно факты, касающиеся гарантий безопасности во время задержания, механизмов судебного преследования и мониторинга, фактически оказали влияние на сокращение пыток (АПТ, 2016 ).

Эти дебаты о полицейской деятельности и изменения в полицейской деятельности с течением времени указывают на то, что роль, которую полиция играет в обществе, является как конструктивной, так и спорной. Полномочия, которыми пользуется полиция при выполнении своих функций, не являются теми, к которым они имеют доступ естественным образом. Поэтому было бы наивным предполагать, что полиция при применении этой власти должна быть свободна от контроля и предоставлена самоконтролю.

 

Основные полномочия полиции и их значение в сфере прав человека

Сотрудникам полиции, в следственных целях, доверен широкий диапазон функций и полномочий, таких как применение силы, арест и содержание под стражей подозреваемых и преступников, скрытое наблюдение, а также доступ, обыск и изъятие. При осуществлении этих полномочий сотрудникам полиции предоставляется значительная степень свободы действий.

Однако, как указывалось ранее, передача таких полномочий и право действовать по своему усмотрению приводит к дилемме в том, как общества могут обеспечить законность использования полицией своих функций без злоупотребления дискреционными полномочиями.

Фактически, основополагающим допущением теории общественного договора является «переход полномочий от общественности к полиции» и, следовательно, полиция должна нести ответственность за использование публично назначенных полномочий и «общественность имеет право оговаривать критерии, по которым сотрудники полиции принимают решение» (Рейман, 1985, с. 237). Эту логику можно рассматривать как основу общественного контроля и разграничения полномочий полиции. Однако потребовались века деспотических режимов, полицейского насилия и других форм злоупотребления полицией своих полномочий, прежде чем общества по всему миру предъявили требование к полиции о соблюдении верховенства закона и более строгого контроля за осуществлением полицейских полномочий. Толчком к ограничению правоприменительных полномочий и критериев круга действий, осуществляемых по своему усмотрению, послужила ратификация международных договоров по правам человека и разработка нормативных стандартов в сфере охраны правопорядка. 

В соответствии с международными стандартами в области прав человека все действия полиции должны руководствоваться принципами: законности, так, что осуществление любых полномочий полиции должно соответствовать закону и основываться на нем; необходимости осуществления полицией своих полномочий только в рамках необходимости для достижения законной цели правоохранительных органов; соразмерности в том, что осуществление власти должно быть пропорционально серьезности преступления или достижению цели полиции; и подотчетности, где сотрудники полиции должны быть подотчетны, в соответствии с законом, в процессе осуществления полномочий и обязанностей (СПЧ ООН, 2014 , МККК, 2013 , с. 137)

Осуществление полицейских полномочий в нарушение принципов законности, необходимости и соразмерности может привести к серьезным нарушениям прав человека. Примеры включают в себя: незаконное и произвольное применение силы со стороны полиции со смертельным исходом, приводящее к нарушению права на жизнь, произвольное задержание, нарушающее право на свободу и безопасность, необоснованно проводимый личный досмотр в полиции в нарушение свободы от жестокого обращения, неоправданно применяемая политика задержания и обыска в общинах религиозных меньшинств в нарушение права на недискриминацию, произвольные действия при сборе и хранении разведывательных данных преступного характера или применение непропорционально агрессивных мер скрытого наблюдения в ходе расследования, что нарушает право на неприкосновенность частной жизни или приводит к профилированию на основе предвзятости.

Большое внимание уделяется навязчивым силам полиции и возможности нарушения ими прав человека. Однако есть и другие полицейские полномочия и функции, которые носят более административный характер и, как правило, менее тщательно изучаются, что при плохом регулировании может представлять угрозу защите прав человека. Например, в дополнение к ведению уголовных дел полицейские службы во многих странах мира несут ответственность и за ведение ряда административных документов, таких как книга учета адресов проживания или владение огнестрельным оружием. К примеру, полицейские службы, обменивающиеся информацией об адресах и владении огнестрельным оружием с государственными и иностранными службами безопасности без наличия обязательной правовой базы и обоснованных причин, могут повлечь серьезную угрозу праву на частную жизнь и защиту персональных данных. Поэтому крайне важно, чтобы все аспекты полицейской деятельности, от самых навязчивых правоприменительных полномочий до самых рутинных административных задач, регулировались законами и стандартами добросовестности для обеспечения подотчетности.

Такие нарушения прав человека, вызванные действиями полиции, несомненно, подрывают доверие общественности к правоохранительным органам, что крайне важно для легитимности полицейских служб и их эффективного функционирования (СЕ, 2001 , ОБСЕ, 2009 ). Поэтому важно, чтобы полиция несла ответственность за любое нарушение закона или дисциплинарных кодексов.

 

Необходимость всесторонней системы подотчетности, добросовестности и надзора полиции

В традиционном подходе к полицейской деятельности реагирование на нарушения прав человека и других преступлений, совершенных полицией, ограничивается, в основном, выявлением подозреваемого и расследованием предполагаемого преступления. Такой ограниченный подход к ответственности лучше всего объясняется «теорией нескольких паршивых овец».

«Теория нескольких паршивых овец» предполагает, что случаи неправомерных действий полиции представляют собой отдельные случаи отдельных ошибок или нарушений закона, что подразумевает индивидуальную ответственность, и все в организации, за исключением тех самых «паршивых овец», являются добросовестными (Ньюбурн, 2015 , с.7). Несмотря на то, что могут быть случаи, вызванные исключительно личными ошибками, применение теории паршивых овец к ответственности в правоохранительных органах весьма проблематично. Например, в случае, когда полицейский застрелил глухого человека, потому что тот не выполнял указания полицейского, традиционной реакцией будет провести расследование инцидента и привлечь сотрудника к ответственности за чрезмерное применение силы. Однако вряд ли какое-либо действие правоохранительных органов может быть сведено к индивидуальному проступку. Именно исполнительные правительственные департаменты и высшее руководство правоохранительных органов должны разработать стратегии и оперативное руководство для обращения с людьми с ограниченными возможностями и снабдить сотрудников полиции необходимыми средствами, которые менее смертоносны, чем огнестрельное оружие. Учебное подразделение полиции должно информировать сотрудников полиции о конкретных условиях и потребностях инвалидов. Именно вышестоящий руководить дает приказ о применении огнестрельного оружия и проводит инструктаж сотрудника после инцидента. Таким образом, сосредоточив внимание на привлечении отдельного сотрудника полиции, можно упустить из виду системные и повсеместно распространенные нарушения в полицейской деятельности.

В связи с тем, что принципы демократической полицейской деятельности укрепляются в течение последних двух десятилетий, демократические общества все чаще обсуждают необходимость более всеобъемлющей системы подотчетности, которая не концентрируется только на личности, но контролирует законы, политику правоохранительные органы, стратегии управления людскими ресурсами и профессиональную и организационную культуру правоохранительных органов, способных допустить неправомерные действия. Такой подход к подотчетности требует целостного подхода, контроля до, во время и после полицейского действия, а не просто реагирования на случай после события. При таком подходе:

Подотчетность перед совершением действия (до совершения действия) влечет за собой оценку того, имеются ли:

  • всеобъемлющая законодательная база, определяющая обязанности, функции и полномочия полиции в соответствии с международными стандартами в области прав человека;
  • четкое руководство и указания со стороны исполнительной власти, определяющие общую стратегию работы полиции;
  • правильная расстановка приоритетов и достаточно оперативное руководство со стороны вышестоящего руководства полиции;
  • инструменты и механизмы продвижения стандартов этики и добросовестности в организации;
  • достаточные ресурсы для оснащения и обучения сотрудников действовать в соответствии с принципами законности, необходимости и соразмерности.

Подотчетность во время действий полиции требует:

  • механизмов и процедур постоянного надзора за повседневной деятельностью полиции, а также внешнего мониторинга ключевых полномочий и функций полиции (таких как задержание, арест и обыск, применение силы и общение с населением)

Подотчетность после действий полиции (после совершения действия) требует:

  • действенного обзора соответствующих внутренних отчетов после произошедшего и разбор полетов в полиции;
  • действенных механизмов внутренней отчетности о неправомерных действиях, а также прием и оформление жалоб со стороны общественности;
  • внутренних и внешних механизмов для расследования обвинений против сотрудников полиции;
  • процедуры для работы над ошибками и их исправление для предотвращения подобных инцидентов в будущем (УНП ООН, 2011).

Параллельно с появлением комплексного подхода к подотчетности международное сообщество все чаще подчеркивает, что ответственность за привлечение сотрудников полиции или полицейских служб к ответственности не должна оставаться только за полицией. Действительно, ряд международных нормативных документов, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Резолюция Генеральной Ассамблеи 34/169, статья 8), Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия (1990 , принцип 22) Принципы эффективного предупреждения и расследования внезаконных, произвольных и суммарных казней (Резолюция Экономического и Социального Совета 1989/65, принцип 9), призывают к независимому и беспристрастному пересмотру и/или расследованию некоторых преступлений, совершенных полицией. Модуль 4 по применению силы и огнестрельного оружия глубже раскрывает информацию вышеупомянутых принципов.

За последние два десятилетия были разработаны более конкретные международные нормативные документы, направленные на эффективное расследование наиболее серьезных нарушений прав человека, а именно: Миннесотский протокол по расследованию потенциально незаконной смерти (2016) и Руководство по эффективному расследованию и документированию пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Стамбульский протокол) (2004).

В дополнение к этим стандартам и инструментам региональные учреждения и организации широко признают, что полицейские службы, расследующие правонарушения и поведение своих собственных сотрудников, слишком легко могут скрыть правонарушения и, следовательно, могут привести к культуре безнаказанности, что в свою очередь серьезно подорвет доверие общественности к полиции (СПЧ ООН, 2010, ОБСЕ, 2009; СЕ, 2009 ).

Таким образом, за последние два десятилетия международные и региональные документы сделали особый акцент на подотчетности полиции как системы, которая требует участия различных внешних и гражданских субъектов надзора. В этой связи Европейский кодекс полицейской этики предусматривает, что «полиция должна отчитываться перед различными независимыми властями демократического государства, а именно перед законодательной, исполнительной и судебной властью» (2010, комментарий к статье 60). Резолюция о полицейской реформе, подотчетности и гражданском полицейском надзоре, принятая Африканской комиссией по правам человека и народов, призывает «государства - участников Африканской хартии создать независимые механизмы надзора за деятельностью гражданской полиции» (2006, статья 3). 

В следующем разделе представлен обзор роли полиции, а также субъектов внешнего контроля и надзора в рамках комплексной системы подотчетности полиции.

 
 Далее: Раздел второй. Ключевые механизмы и субъекты полицейской подотчетности и надзора
Наверх